区域环境审计

　　区域环境审计就是指一定的审计组织对某一特定区域内环境保护的管理及其成果进行独立监督和评价。

　　基于区域环境审计的基本内涵,区域环境审计的特点主要包括四个方面:

　　1.区域性，区域环境审计不同于全国性环境审计,而是要紧密结合区域经济社会特点、产业结构特点、环境质量状况特点和主要污染源特点,在审计思路、审计内容和成果利用上,都要突出区域性特征。

　　2.系统性,即区域环境审计应当系统地揭示区域环境保护存在的突出问题,有针对性地发挥建设性作用。

　　3.协同性,即区域环境审计作为一种行政监督,应当成为区域环境保护工作的重要组成部分,应当有效发挥与环保等其他部门工作的协同效应。

　　4.专业性,即区域环境审计应当在审计内容的把握、审计组织管理和审计方法上体现出自身的专业特征。

　　1.宏观目标。宏观目标是指区域环境审计在一定时期的整体性目标。宏观目标应当建立在对国家环境保护政策要求、区域主体功能定位、经济社会发展和环境质量状况的充分调研基础上,科学把握区域中长期环境保护工作的目标与矛盾。根据国家审计的本质功能,结合区域环境保护工作的特点,区域环境审计的宏观目标包括三个方面:二是促进区域环境保护各项重要政策的贯彻落实,推动解决重大环境保护问题和风险隐患,促进持续改善区域环境质量。二是促进规范区域环境保护资金管理,提高资金使用效益。三是促进环境保护政策措施从战略层面嵌人区域经济社会运行体系,形成“在发展中保护、在保护中发展”的科学发展体制机制,推动转变区域经济发展方式。

　　2.微观目标。区域环境审计的微观目标是指具体环境审计项目的审计目标。例如,针对某重点流域开展的水污染防治审计,其审计目标可以理解为以该流域水污染防治规划为依据,通过审查主要水污染防治政策贯彻落实、重点防治项目建设与运行、重点防治资金筹集和管理使用情况,揭示流域水污染防治过程中存在的突出问题,深人分析原因,提出针对性建议,促进流域水污染防治工作的顺利开展。3.宏观目标与微观目标的关系。微观审计目标应当服从和服务于宏观审计目标。他们之间的一致性关系主要依托区域环境审计工作总体规划和具体项目立项计划之间的相互衔接来实现。

　　根据区域环境审计的目标定位,并综合考虑环境审计的业务特点,区域环境审计的基本思路是,将环境审计融人区域经济社会发展的大局,从区域经济发展战略、产业布局的层面着眼,以污染物总量减排和环境质量改善为抓手,以关注国家有关区域环境保护制度政策贯彻落实和地方政府水污染防治责任履行情况为主线,通过“政策、资金、项目、管理”四个着力点的审查和分析,推动转变经济发展方式,促进优化相关政策制度,维护区域环境安全。

　　(一)区域环境“免疫力”审计

　　1.总体承载能力。区域环境“免疫力”是指某一区域内环境对人类活动造成影响的最大承受能力，例如大气、水、动植物等都有各自的承受能力限度，环境污染超过最大限度，这一生态平衡就会遭受破坏。近年来，我国关于重要流域水污染的防治规划，其根本依据就是相关重要流域所能承载污染的最大限度。区域环境承载能力是确立一个地区经济可持续发展的限制条件，也是建立区域环境审计目标和评价标准的重要依据，审计人员可以通过当地环保部门取得区域环境的最大承载能力。具体来说，审计人员应对区域环境承载力进行评价，确定区域内的主要环境问题，进而探寻区域环境承载能力所适合的经济发展战略和环境污染评价标准，制定相应的环境信息披露政策制度。

　　2.当前环境污染状况。审计人员可以通过上级监管部门的检查结果，以及专业监测部门所收集的数据获知区域内的环境质量状况。根据区域环境的总体承载能力，判断该区域内环境污染是否超标，检查区域内各个企业污染物的排放总量是否在环境承载能力评价标准的限度范围内。

　　(二)区域环境管理审计

　　1.环境保护政策的有效性。某一区域内的环境保护政策对生态环境保护有效与否直接关系到区域环境质量的高低，审计人员应通过一系列的程序与方法对环境保护政策的总体目标、具体措施、评价指标等方面进行综合分析，并提出完善政策制度的相关建议。

　　2.环境保护政策的执行情况。环境保护政策的执行情况审计主要包括：是否建立有效的部门协调机制；各项环境保护措施的落实情况；建设项目是否遵守环境保护法律法规，严格执行“三同时”制度；区域内重污染行业落实环境保护政策的情况。

　　3.环境保护的规划情况。对环境保护规划的战略目标、具体内容及其指标体系的制定情况进行总体评价；审查环境保护规划的实施过程与结果；区域内重污染企业的环境会计制度与环境保护规划是否充分有效。

　　(三)区域环保资金审计

　　1.环保资金的收缴情况。主要审查排污费、垃圾处理费和污水处理费等环保资金的征收是否及时、足额，有无应征未征、违规减免的情况；分析收缴核算的真实性、合规性，以及环保资金增减变动的原因。

　　2.环保资金的管理使用。主要包括：评价资金管理使用的经济性、有效性；监管部门是否及时、足额拨付环保资金，有无弄虚作假，以及挪用、贪污等问题；资金使用是否符合国家规定，投向是否符合产业发展战略，资金使用是否达到预期效果；有无因管理不善、决策失误、可行性研究不充分等原因造成环保资金浪费等问题。

　　(四)区域环境绩效审计

　　区域环境审计的关键是基于经济发展与生态环境保护的区域特征，对区域内环境保护状况与环境治理进行环境绩效审计，从而改善区域生态环境，促进区域经济可持续发展。审计部门应从动态与静态两个层面，分析区域经济活动对生态环境现状及其未来的影响。建立合理的环境绩效评价体系，对区域环境保护进行有效评价，分析区域经济与生态环境的现状、未来发展趋势，最终形成区域环境审计报告，提出区域环境保护的相关建议，以促进区域经济与环境保护协调发展。

　　(一)审计对象范围的选择

　　1.以自然区域为审计对象范围。突破行政区域的限制，对整个自然区域的环境变化进行审计,如:长江水污染防治审计，审计对象范围包括整个长江流域的十几个省份。

　　2.以行政区域为审计对象范围。对一定行政区域内的环境状况和环保工作进行全面审计，如：某市空气质量审计，审计对象范围包括全市所有与大气环境防治有关的工作，包括空气质量监测机制的建立，二氧化硫减排任务的制订和落实，环保能源的开发利用，工业废气的处理、汽车尾气的工艺改进，植树造林的措施等等。

　　(二)审计时间范围的选择

　　环境状况的改变是一个长期影响的、缓慢的过程，任何环境污染行为或环境治理措施都不可能出现立竿见影的效果。对较短时间范围的环境审计,可以反映资金投入和项目建设等情况,但不能准确反映出由环保措施带来的环境效益,因此区域环境审计的时间范围最好选择在三年以上，这样可以对相关环境指标进行连续的对比和分析，从而判断出环境行为或环保政策的影响或成效。

　　(三)项目实施方式的选择

　　1.联合审计。我国的审计机关是按行政区域设置的，与自然区域的范围有所不同。以一个较大自然区域为审计对象的，可由自然区域内所涉及的同级审计机关对共同关注的环境事项联合开展审计，共同研究和解决存在的环境问题。联合审计的总体要求是：统一目标、分别实施、相互支持、成果共享。联合审计需要不同审计机关之间具有很好的沟通和协调机制。

　　2.同步审计。对某一行政区域的环境审计可采用同步审计的的方法，以区域内最高审计机关为主，组织本区域各级审计机关在同一时间分别对本地区环境状况进行审计，从上级的政策制定到下级的措施落实，从上级的资金分配到基层的资金使用，纵向深入，可以切实了解区域内环保工作决策的科学性、制度的到位性和资金的效益性，全面评价区域环境现状和环保工作绩效，从体制、机制层面提出审计建议，从而推动本区域环保工作的的顺利进行。同步审计的总体要求是：统一目标、统一内容、统一实施、综合反映。

　　3.跟踪审计。根据环境变化的缓慢性和长期性，区域环境审计可采用分期跟踪审计的方法，以一年、二年或三年为一个阶段，就同一审计目的和审计内容进行连续跟踪审计，将每个阶段的审计情况汇总起来，就能比较准确地反映环境变化的总体状况。跟踪审计的总体要求是：统一目标、统一内容、分期实施、汇总反映。

　　4.分项审计。目前审计机关的环境审计人员普遍较少，承担整个区域环境审计项目的力量不足，可以采用分项连续审计的方法，将区域环境审计项目按不同内容分成若干子项目，统一时间范围每次审计一个子项目，不同内容的审计结果组成环境审计项目的整体状况。分项审计的总体要求是：统一目标、明确分工、分别实施、综合反映。

　　5.统筹审计。环境审计的审计内容与其他审计项目交叉较多，如：环保资金由排污费、生态建设、水利建设、农业发展等多项资金整合而成，这些资金都是财政预算执行审计、专项资金审计和经济责任审计的审计内容，环保建设项目都是固定资产投资审计的审计对象。重复审计不但给被审计单位带来很大负担，而且浪费了有限的审计资源。审计机关可采用统筹审计的形式进行区域环境审计。年初安排审计项目计划时，在每个与环保有关的审计项目中加入环境审计所需内容，统筹安排环境审计项目和内容，构建环境审计与其他专业审计相结合的一体化格局。统筹审计的总体要求是：统一目标、穿插实施、资源共享、优势互补。

　　(四)审计主要内容的选择

　　1.环保目标的制定落实。首先要从政府和环境管理部门为保护本区域环境所制定的长期环保规划或环保计划、治理方案等文件中了解明确的环保目标和具体的环保措施。环境保护是个非常大的概念，没有一个明确的政策目标就无法将目标进行分解落实，这将弱化政策目标的作用。如：减少温室气体排放，这是一个总体目标，如果没有具体的计划措施出台，这目标只是个抽象的口号，无从下手。计划每年二氧化碳排放削减3‰，这是一个明确的量化指标，有了量化指标就可以分解到工业、能源等各行业，每个行业再根据自己的目标任务制定实施碳排放权交易、提高森林覆盖率等相应的措施，这样目标任务经过层层分解最终将落实到具体的单位和项目，目标实现的可能性大大增加，同时也有利于目标的考核和责任的追究。

　　2.环保政策的有效执行。政策执行包括以下几个方面：

　　(1)职能部门的职责履行。环保工作涉及面很广，环保政策的执行要由区域内多个职能部门共同合作才能完成，如：水污染防治工作就涉及环保、财政、发改、建设、农业、水利等部门和单位。各部门之间虽然职能不同，侧重面不同，但由于环保工作具有综合性强的特点，使得权责很难完全分清，比较容易出现互相推诿责任、多头管理或管理空白等问题。另外审计要重点关注各部门之间的沟通协调机制是否健全有效。

　　(2)环保资金的安排投入。环保资金是指整个审计区域内，为完成环保目标所投入的所有资金，包括财政投入资金和社会自筹资金。审计人员要跳出原来财务审计的习惯思维，不要拘泥于逐笔资金的核对和狭义范围内的专款专用，审计的重点应放在计划安排资金的到位情况、实际投入资金的规模以及财政资金使用的效益性等方面。

　　(3)环保项目的建设、运行情况。环保项目建设是当前环保工作的重心，审计的内容包括项目立项的科学性、开工的及时性、建设的计划性和建设程序的规范性等等，其中建成项目的运行效果是否达到设计目标，成本投入和环保产出的比例是否经济合理可作为环境审计的重点。

　　3.政策实施效果。环保政策实施的效果只有通过对环境监测数据的分析评价才能真实、准确地反映出来。环境状况评价指标可通过三种方法取得，一是直接引用权威部门的监测结论，如：环境状况公报、水资源公报、水质公报、上级部门的检查结果等，这个方法最简便易行，但影响到审计的独立性。二是向专业监测部门索取监测数据，由审计人员根据相关标准进行分析评价。三是由审计部门自己或委托相关部门进行抽样监测，并据此形成环境评价结果。

　　一、做好审前准备工作。要组织审计人员学习环境保护法规和有关环保知识，掌握基本的环境政策规定、环境保护法规、环境总体规划要求和基础知识；还应组织审计人员学习相关的环境监测技术，主要学习各种环境监测技术标准和环境监测操作技术等，会使用一般的环境监测仪器设备，形成能够进行环境监测的手段和技能。

　　二、加强外部关系协调。区域性环境审计涉及到相关管理部门和技术监测单位，必须要协调好关系，保证审计工作的顺利实施。一是加强与环保部门的协调，请其提供环境管理监督的相关政策法规、规定和管理等方面的资料；二是加强与环境监测单位的协作，请求在监测技术上给予指导，并提供相应的仪器设备，必要时借用专业人员对项目进行技术监测；三是加强与城建规划部门的协调，请其提供整体建设规划资料，了解整体规划建设方案和区域建设基本要求；四是加强与技术监督部门、农业部门、土地资源管理部门、水资源管理部门、森林资源管理部门、卫生部门和有关部门的协作，主要是要求这些部门在专业技术方面和有关政策方面提供支持和帮助，使环境审计工作顺利进行，实现环境审计的预期效果。

　　三、借助外力。外聘专家，以解燃眉之急。专家的作用可贯穿于审计的全过程。在审前准备阶段，可根据专家意见，有针对性地搜集资料，拟定审计方案，在审计实施过程中，可与专家保持经常性联系，也可请专家现场指导或参与部分工作，现场审计结束后，可将汇总情况交由专家评审，主要是看审计证据是否充分有力，评价结论是否恰当稳妥，或请专家就某具体事项发表专家意见。要注意的是，聘请的专家要有一定的专业性、权威性和独立性，避免所聘专家与被审计单位存在上下级关系。参与审计的专家要有一定数量，专家组的意见往往比某个专家的意见更客观，更具采信度。同时，专家库的建设和完善也是环境审计不断深化的重要保障。

　　四、加强理论研究。理论是实践的先导，而目前区域性环境审计理论研究需要解决的问题很多，亟须填补环境审计的理论空白。从大的方面讲，一是加快环境审计立法。鉴于我国现行《审计法》还不能涵盖环境审计的全部内容，根据开罗会议提出的观点，我们首先必须研究“为什么审”、“审什么”，修改有关环境审计的立法，扩大审计机关的权限，使其包括环境审计的全部范围，解决审计依据不充分、审计目标不明确、审计重点不突出的问题。二是加快制定出台环境审计工作细则。如何组织实施区域性环境审计，尽管有了一定的实践探索，但理论研究还很不到位，必须尽快研究制定出一整套操作性较强的环境审计执业规范、工作细则、操作规程和评价指标体系，对区域性环境审计的方法、程序、具体实施办法、报告标准等做出规定，使审计人员有法可依，有章可循。解决好“怎么审”的问题，才能保证审计质量，规避审计风险，使区域性环境审计走上制度化、规范化的正轨。

　　五、强化审计建议的建设性。审计人员在对区域性环境治理项目绩效进行评价的同时，要注重对提高区域性环境治理项目绩效提出必要的建议，以帮助被审计单位改善工作，为政府决策提供参考依据，充分发挥环境绩效审计建议的建设性作用。

　　(一)全面性原则

　　区域环境的审计对象是整个自然或社会区域的环境事项，相应的审计评价也要着眼于区域环境的整体，不能像财务收支审计那样只从资金投入或工程建设等某一方面进行评价。区域环境审计的评价应涵盖区域内涉及审计事项的各项工作和各个层面，包括与环境有关的政策制定、政策执行和执行效果等各个方面，可以是定量、定性指标的反映，也可以是结论性的判断。只有这样才能充分体现区域环境审计的绩效。

　　(二)客观性原则

　　区域环境审计评价应客观反映审计区域内的真实情况，评价要有具体可靠的证据资料作依据，不能从总结性、汇报性文字资料中抄录，不能只肯定成绩不反映问题。作为依据的证据资料可以来自于审计人员取得审计数据，可以来自于权威机构的正式文书，也可以来自于上级主管部门的正规文件。审计评价要经得起报告使用者的检验和评判。

　　(三)谨慎性原则

　　环境状况的变化具有很大的不确定性，环境事项的评价具有很强的专业性，审计人员在进行区域环境审计评价时，要充分考虑到谨慎性原则，规避审计风险。一方面评价内容要控制在审计的内容范围之内，要做到实事求是，不能夸大其词。另一方面进行环境专业评价要多方征求被审计单位和有关专家的意见，取得各方意见的一致，如果凭经验擅自作出不准确、不专业的结论，会影响到审计机关的权威性。

　　区域环境审计是今后环境审计的一个主要方向，审计署已先后安排了对京津风沙源治理工程、青藏铁路环保工程、“三河三湖”(淮河、海河、辽河、滇池、巢湖、太湖)水污染防治效益和环渤海13个市水污染防治资金等项目的专项审计调查，这些项目的审计对落实重点流域区域污染防治计划，促进地方政府加强环保资金的管理，强化污染防治工作起到了较好地作用。