劳动标准

　　劳动标准是指对劳动领域内的重复性事物、概念和行为进行规范，以定性形式(如文字描述)或者以定量形式(如数据、图表)所作出的统一规定。它以涉及劳动领域的自然科学、社会科学和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致并决定，或由有关方面批准，以多种形式发布，作为共同遵守的准则和依据。

　　第一，劳动标准是对劳动者、劳动过程、劳动条件和劳动关系以及相关管理活动等方面的重复性事物、概念和行为作出的统一规定，所谓“重复性”，是指问一事物、概念和行为反复多次出现的性质，比如任何劳动者进行同类劳动都需要具备相应劳动能力和技能水平；又如流水线作业的劳动者千百次从事同一项劳动： 再如同类恶劣自然条件下引发安全事故的客观因素是一样的：还如所有劳动者与用人单位建立劳动关系，其程序都是重复出现的等等。劳动标准就是对这些重复出现的事物、概念和行为，找㈩其规律性开作出的统一规定。非重复性事物、概念和行为，即使作出规定，也不是劳动标准。

　　第二，劳动标准的制定方式是多种多样的。由于劳动标准对象分为十类，既有自然属性，又有社会属性，具自然属性又与人体有关，不同于产品类标准的对象只具有自然属性中的物理、化学等性质，因而不能采用单一方式制定，尤其不能单一地采用技术办法制定劳动标准。而必须从劳动标准对象的多样性和复杂性出发，对不同类型的劳动标准对象采取不问的制定标准的方式。有的由立法机关制定，比如关于劳动者基本权益保障的劳动标准；有的由标准化机构制定，比如劳动安全卫生标准；有的由劳动关系双方协商制定或者由用人单位一方制定，比如集体合同中的有关劳动标准，企业规章制度中的有关劳动标准等。

　　第三，劳动标准的制定以劳动领域的自然科学技术和社会科学及其实践经验为基础。进入21世纪，劳动工具自动化程度越来越高，劳动者与劳动资料相结合的程度、程序也越来越科学，劳动力素质也日益提高，劳动关系的建立和调整的经验也越来越丰富，有关劳动科研理论也日益成熟。这些都为劳动标准的制定提供了科学的理论和实践的基础。

　　第四，劳动标准的表现形式是多种多样的。由于劳动标准对象和劳动标准制定力式的多样性，使劳动标准的表现形式不同于工业标准所规定的“以特定形式发布”，而必须根据劳动标准对象的不同性质以及制定标准的不同力式，分别确定其不问的表现形式。有的采取劳动法律、法规规范性文件的表现形式，有的采取国家标准规范性文件的表现形式，有的采取劳动关系双方签订契约的表现形式，有的采取用人单位规章制度的表现形式；而且既可以采用定量的、以数据明确劳动标准的表现形式，也可以采用定性的、以文字描述劳动标准的表现形式。

　　第五，劳动标准的作用方式也是多样化的。劳动标准既有强制性作用，比如劳动法律、法规中规定的劳功标准，国家标准化机构批准的强制性劳动标准都具有法律强制力，有关方面必须遵照执行；劳动标准又具有非强制性作用，比如国家标准化机构推荐的劳动标准就没有强制性，只提倡、鼓励有关方面执行；又比如企业规章制度中规定的劳动标准，虽没有法律强制力，但具有约束力，要求企业内部有关方面和人员执行。

　　第六，劳动标准实施的闩的是明确的。它既与广义、狭义标准概念有关内涵相衔接，同时又有自己的一定特殊性。一方面，劳动具有自然属性，要处理好人与自然的关系，劳动标准制定、颁布和实施的目的在于使劳动过程更加科学、合理，劳动力资源得到优化有效配置，劳动效率更高，创造更多的社会财富；另一方面，劳动具有礼会属性，要处理好劳动过程中人与人的社会关系。由于劳动力市场上劳动者一般于弱势地位，因而劳动标准制定、颁布、实施的目的还必须包括维护劳动者的基本权益，协调处理好劳动关系，使劳动关系“获得最佳秩序”。此外，还要有利于劳动者劳动能力、技能水平的提高，大力资本价值的开发和提升等。只有包括以下几方面内容，才能充分体现制定、颁布、实施劳动标准的目的性，才能使劳动标准的实施取得最好效果。 综合以下，我们可以得出以下结论：劳动标准的内涵与广义标准的内涵基本—致，并被涵盖于广义标准概念的内涵之中；劳动标准的制定、颁布、实施活动与标准化概念给定的活动范围基本一致，并被涵盖在其范围之中；但劳动标准的内涵要宽于与标准化相联系的狭义标准概念的有关内涵，特别表现在其对象范围涉及人与人的关系中的重复性概念、事物和行为，其标准制定方式、表现形式等涉及社会科学领域，具有社会属性等方面。

　　进入20世纪后，随着市场经济体制在世界范围内逐步成为主导经济体制，现代企业制度的普遍推行，企业管理包括劳动管理的逐步现代化和劳动立法的扩展，现代劳动标准相应产生并发展起来。

　　第一，劳动标准的种类、项目日益增多，水平逐步提高。首先，关于工作条件的劳动标准有了较大发展。八小时工作制确立，并在不少市场经济发达国家中逐步缩短；带薪午休假标准开始建立，并逐步推开；最低工资标准得到推行，其水平日渐提高。同时，其他有关工作条件的劳动标准也逐步建立并相应健全起来。其次，建立并逐步健全劳动安全卫生标准。如英国，在1937年的《工厂法》中单设—章，以立法形式详细规定了工厂设施等具体规则；其他国家也在相关法律中确定了劳动安全卫生标准，此外，还就女工和未成年上的特殊保护制定了有关劳动标准。其三，劳动关系调整的各项标准逐步建立起来。

　　市场经济国家均确定了相关标准，比如签订、变更、解除、终止劳动合同、集体合同的有关标准，劳动争议处理程序、时效等有关标准，实行劳动监察的有关标准，等等。其四，社会保险标准进—步扩展和普及。越来越多的国家都建立厂或开始建立社会保险制度，并先后颁布了关于养老、失业、医疗、工伤、生育等项保险标准，其水平也随着经济发展逐步提高。其五，其他方面的劳动标准也逐步发展起来，比如就业标准、职业培训标准等等。到今天，劳动标准涉及工作时间、劳动报酬、劳动合同、集体合同、集体谈判、劳动安全卫生、劳动争议处理、劳动效率、女工和未成年工保护等许多方面，其标准种类、项目比以前增加丁许多，且还在继续发展之中。

　　第二，劳动标准覆盖的范围越来越广。从世界范围看，绝大多数国家和地区都制定并执行了劳动标准。据统汁，制定了《劳动法》并相应制定了劳动标准的国家约有 150多个：其他国家虽未制定专门的劳动法律，但也对劳动标准等问题作出厂有关规定。从一国范围看，劳动标准由原来只适用了某些行业、某些企业和某些职业、工种、岗位的部分劳动者，变为今天所有行业、企业和全体工薪劳动者都适用并应执行法律规定的通用的最低劳动标准。在此基础上，劳动者还应执行本行业、本企业和针对本职业、工种、岗位的特定劳动标准。以上状况与19世纪及以前相比，其覆盖范围人了很多。

　　第三，劳动标准的制定方法日益改进、完善。一方面，以立法形式制定劳动标准的方法有了长足发展：其标志是第二次世界大战后，工业发达国家开始进行专门的劳动标准立法。如美国在1938年制定厂《公平劳动标准法》，其后，日本、加拿大等国相继制定了劳动标准(基准)法，以立法形式颁布了各种劳动标准。没有专门制定劳动标准法的国家，也注意确定明确的劳动标准，或者在劳动法律中制定单项的“工作时间法”、“劳动合同法”等，以立法形式颁布有关单项劳动标准。另一方面，巾标准化机构按现代标准化方法制定并批准的其他劳动标准也逐步增加，比如各种劳动安全卫生标准、劳动定额标准等。与此同时，劳动标准的制定也区分出层级。即立法机构、政府主要负责关于劳动者权益保障、劳动关系调整等劳动标准的制定修订，而关于提高劳动效率的劳动标准等则由企业负责制定修订。以上变化促进了现代劳动标准的发展。

　　第四，劳动标准体系逐步形成。经过上百年的发展，今天，市场经济发达国家的劳动标准体系逐步形成。如美国、日本、英国、法国等同，其劳动标准种类、项目都相对较为健全，水平或程度都较高，覆盖面都较广，执行中也都较严格。与此同时，国际劳工标准体系已经形成。自1919年6月国际劳工组织正式宣告成立以来，经过80多年的努力，到今天，一共制定了184项国际劳工公约和192项建议书。其中，确定了一系列的国际劳工标准，从而逐步形成了一个国际劳工标准体系。该体系涉及基本人权，就业，产业关系，工作条件，社会保障，妇女、儿童和未成年人就业等14个方面的劳工标准，为促进各国健全本国劳动标准发挥了应有的作用。

　　1994年7月5日我国第八届全国人民代表大会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》),这部调整劳动关系的基本法的一个制度创新亮点就在于首次对我国劳动基准作了相应规定。应该说,这部《劳动法》顺应了当时计划经济向市场经济转轨时期劳动用工制度改革的需要,为全面施行劳动合同制度提供了法律依据,并起到了积极的推动作用。但是该法实施以来的十多年正是我国政治、经济、社会全面发展和深刻变化的十多年,同时,各种社会深层次矛盾也逐步暴露出来,囿于当时立法者观念的局限和立法技术的落后, 1994年通过的这部《劳动法》逐步显现其隐含着的许多计划经济旧体制的残留物。以市场经济为价值取向的深层次改革日益触动了以往的固有劳动关系基石,引起了不同利益群体的矛盾冲突,原先实际存在的劳动基准在实践中显得捉襟见肘、穷于应对。随着国有企业改革的深入进行,中小企业的蓬勃发展,外资企业的大量进入,我国的劳动关系已经日趋多样化和复杂化。而现有劳动基准在实施中明显处于人们普遍不满的困境,其后果则直接影响了当前劳动关系的和谐发展。

　　可以先看一下我国劳动基准实施的状况。我们可以从工资、工时和劳动安全和健康等三个最核心的劳动基准执行情况的统计或报告的数据中窥见一斑:在2005年召开的十届全国人大常委会第十九次会议上,全国人大常委会副委员长何鲁丽作了《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国劳动法〉实施情况的报告》(以下简称“报告”),“报告”指出:据检查组问卷调查,在近一年中,有7. 8%的员工被拖欠过工资,工资平均被拖欠3·2个月,人均被拖欠金额2184元;问题严重的省有16·1%的职工被拖欠过工资。“报告”还显示,一些国有困难企业拖欠职工工资问题仍未得到根本解决。建筑企业和劳动密集型加工制造、餐饮服务企业拖欠职工工资问题还很突出,有的企业前清后欠,有的企业主甚至把欠薪当作谋利手段,拖欠后恶意逃匿。在工时方面,据上海市松江区劳动局统计,在近5年的劳动监察案件中有40%以上的企业未能遵守劳动法规定的加班时间。据中国财贸轻纺烟草工会对浙江、江苏、河北等5省纺织产业的一份调查显示,农民工日工作时间一般都在12小时,月平均工作时间为306小时,超时劳动达139小时,是法律允许加班最高时限36小时的3·86倍。与此同时,我国生产安全事故,特别是工矿灾难事故不断,据《南方周末》报道,我国煤的产量占世界煤产量的五分之一,但我国煤矿工人的死亡人数占全世界煤矿工人死亡人数的五分之三……。这些触目惊心的数据表明一个事实,我国劳动基准的实施状况令人担忧。

　　针对以上的分析,我国劳动基准实施欲走出目前困境,应当做到:

　　1.完善劳动关系的利益博弈机制

　　要解决我国劳动标准实施的困境,关键在于市场经济大环境的状况要得到充分改善,市场经济的平等性要得到充分体现。具体来说,首先应该培养和树立市场主体的独立性和平等性,在劳动关系领域,如果企业和劳动者都没有自己相对独立的法律地位,就不可能讨价还价,不可能坐下来协商和讨论问题,当然就谈不上什么博弈问题。其次,应该注意改革我国目前的重个人劳动合同轻集体协商和集体合同的劳动关系的调整模式,改变劳动合同实施对国家公权力高度依赖的现状。再次,必须改革我国目前的工会制度,增强工会代表职工与企业进行集体协商的能力;也要注意防止出现工会对劳资双方集体谈判或集体协商垄断的情况,应该允许律师、会计师等专业人士进入集体谈判的市场,以增加劳动者与资方集体协商的能力,改变目前我国劳资集体协商不活跃或流于形式的局面。

2.合理划分劳动仲裁和劳动监察的执法范围

　　在企业劳动仲裁和劳动监察的执法范围的划分上,劳动监察的范围应该严格限制在对企业执行国家劳动基准法的范围内,不宜进一步扩大。这是因为,第一,劳动关系是兼有平等性和从属性的社会关系,从本质上讲仍然是市场经济条件下社会经济关系的组成部分,国家在通过劳动基准立法确定劳动标准的最低和最高限制的基础上,必须保证劳动关系双方拥有一定意思自治的空间,保持劳动关系运行应有的市场活力。第二,劳动监察范围的过于宽泛,会进一步恶化国家劳动行政执法力量无法满足社会需求的状况。在“管不过来”的情况下,必然会产生“选择性”和“任意性”执法的现象。这不仅稀释了劳动监察应有的功能,产生执法不公,而且会为一些贪婪和恣意行事的行政官僚提供权力寻租的可能。

　　3.健全劳动基准实施的监督保障机制

　　针对目前我国劳动基准实施中公权力监督保障不力的状况,除了要改革我国现行的政府行政管理体制,转变政府的职能,规范行政权力的运行和监督,提高政府行政的效能外,同时应该重视运用对劳动基准实施的监督和保障发挥积极作用的民间的、非公权力的力量,以弥补公权力监督力量的不足。民间非政府组织对劳动基准实施的监督和保障力量,主要来自于两个方面,一是一些中介机构和非政府组织;二是有关行业协会等自治性组织。针对企业遵守劳动标准的问题,近年来国际市场上兴起了企业“社会责任标准”认证运动。社会上开展的企业的社会责任标准认证,通过中介机构的“验厂”和“企业生产订单”相结合的手段,使那些希望得到订单的企业自觉遵守相应的劳动基准,其效果与政府劳动监察的功能是殊途同归,甚至其积极效果更明显、更直接。遵守国家规定的劳动基准,不仅是一个企业应尽的法定义务,也是一个企业应该具有的社会道德和应尽的社会责任。要使企业自觉地遵守国家劳动基准法的规定,外部力量的监督检查固然必不可少,但通过企业主或雇主协会或行会的雇主自治组织从内部提高企业或雇主自觉遵守劳动基准的意识更为重要。企业协会可以通过内部教育,培育集体意识,或者营造一种环境来影响协会成员的共同价值观和文化,以延续和加强群体的凝聚力,从而促使群体成员主动承担法律为其设定的责任。

　　4.完善我国劳动基准立法

　　我国1994年颁布的《劳动法》关于劳动基准的规定过于原则,缺乏可操作性,因此已明显不适应现实劳动关系发展的需要。无论是理论界,还是实际工作部门都认为现行劳动法过于粗糙,特别是没有关于对违反劳动基准行为进行处罚的明确、细致的标准,因此该法不可能有力地预防和制止违反劳动基准行为的发生,长此下去,明显与我国市场经济发展不相适应。特别是国家虽然对劳动报酬、最低工资标准等只有原则规定,因此在实践中难以贯彻下去。鉴于此,我们主张单独制定符合中国国情和社会发展需要的《劳动基准法》,以切实保护劳动者的劳动权利;与此同时,完善现行的劳动争议处理机制,使广大劳动者,尤其是底层劳动者能充分、便捷地利用司法途径来维护自己的权利。

　　在我国劳动法学界,尽管在许多问题上有争论,但是关于必须有良法才有法治的认识是有共识的,关于劳动法,包括劳动基准法应该是“倾斜立法”的产物,应该特别贯彻劳动者利益优先原则的认识也是一致的。非常赞成用劳动基准手段对于底层劳动者利益加以特殊保护的思想,所谓底层劳动者就是哪些技能较低、年龄较大、竞争性较差、流动性较强、被替代性较易的普通劳动者,他们对于劳动基准的期待最迫切,因此,从某种意义上说,劳动基准法必须以底层劳动者利益照顾为优先。现在的关键问题是需要在劳动基准法的各种具体制度中体现这种“倾斜立法”思想,例如应该完善有利于劳动者工资支付的相关法律规定。目前我国工资支付的相关规定与其他国家和地区相比存在明显的不足。如法国在立法中分别确立了工资债权优先权和工资支付保险金制度。《香港破产欠薪保障条例》规定:设立破产欠薪委员会,破产欠薪的雇主或雇员可向委员会提出申请,经委员会严格审查核实后,从基金款项中拨付。为此,我们也可考虑建立工资债权优先权和工资支付保险金制度,从法律制度上解决劳动者,尤其是底层劳动者的工资问题,改变目前司空见惯的年底大规模为农民工开展“讨薪运动”的方式。

　　维护和实现社会公平和正义,是我国社会主义制度的本质要求,我国当务之急就是要建立和完善以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的劳动法律体系,要特别关注占据大多数人口的普通劳动者的利益,使他们可以平等地获得劳动要素收入,逐步实现共同富裕。由于劳动基准涉及到劳动关系主体双方的利益,特别是涉及到处于弱势地位的普通劳动者生存利益和生存底线的保护,所以应该构筑起劳方、资方、政府三方协商对话的民主立法机制,做到充分听取劳资双方两大利益群体的意见,确保劳动基准立法与我国的社会经济发展相一致,确保社会弱势群体利益得到切实保障,从而夯实劳动基准赖以存在的坚实的社会基础。只有这样,劳动基准法的实施才能有可行性,以人为本的价值才能实现,整个社会才能真正走向和谐。