利改税

利改税(replacement of profit delivery by taxes）

　　利改税是指将国有企业向国家缴纳的纯收入由利润上缴形式改为缴纳所得税和调节税等税收形式，从而把国家与国有企业的利润分配关系用税法的形式固定下来。企业纳税后剩余的利润，全部留归企业支配使用。

　　利改税是中国改革国家与国营企业利润分配关系的一项重大措施。核心内容是将所得税引入国营企业利润分配领域，把国营企业向国家上交利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业。

　　经济体制改革中，为了建立国家与国营企业之间以法律为依据的、稳定的利润分配关系，使国营企业逐步走上自主经营、自负盈亏的道路，从1980年起，国家先后在18个省市的几百户国营企业中进行了征收所得税即利改税的试点工作，并在总结经验基础上全面推行。这项改革分两步进行实施。

　　将国有企业财政缴款中的上交利润改为缴纳所得税，是国家参与国有企业纯收入分配制度的一种改革。中国在确立了有计划的商品经济体制以后，要求国有企业从过多的行政干预中摆脱出来，成为自主生产经营、独立核算、自负盈亏的经济实体，其资产所有权仍归国家，但企业拥有长期使用权。国家在参与企业纯收入分配时，放弃以资产权力为依据的利润上交方式，改为以政治权力为依据的缴纳所得税方式，借以理顺国家与企业的分配关系，克服大锅饭的弊端，促进企业经济责任制的建立，并为财政体制的改革准备必要的条件。为此，1983年进行了国有企业利改税第一步改革，之后，又于1984年进行了第二步改革。利改税的理论观点尽管存在某些不妥之处，但对于在税收理论界和实际工作中，破除非税论、适应经济体制改革的需要，促进单一税制向复税制过渡，促成工商税收制度的全面改革，以税收法律形式调整并固定国家与企业的分配关系，保证财政收入的稳定增长等，都有一定的意义。由于当时外部经济条件和配套改革不尽完备，加上利改税从指导思想到制度设计都存在一定问题，这项改革未能全部达到预期目的。之后，人们通过实践，比较清楚地认识到国家对国有企业纯收入的分配，既应依据政治权力，同对其他经济形式一样征收所得税，又应依据资产权力，参与企业所得税后的利润分配。这种分配关系和分配形式，构成税利分流理论。

　　“利改税”使国家对国有企业的利润分配实现了由收利向收税的转化，打破了长期以来对国有企业不能收所得税的禁区，实现了建国以来，我国国有企业利润分配制度第一次实质性的转变（以前的国有企业利润分配制度的沿革实际都是国家收取国有企业利润所采用的具体形式的转换，并无实质内容的变化，也正是由于这个原因，把1983年作为国有企业利润分配制度发展阶段划分的时间界限），因而成绩是巨大的。

　　中共中央十一届三中全会以后，国务院在进行经济调整工作的同时，着手研究经济管理体制改革问题。在税制改革方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配。1981年，在总结若干地区试点经验的基础上，经过多次讨论，国务院批准了财政部《关于改革工商税制的设想》。同时，财政部先后在湖北、广西、上海、重庆等地进行了国营企业利改税的扩大试点工作。1982年12月，五届人大第五次会议通过的赵紫阳总理《关于第六个五年计划的报告》中指出：“今后三年内，对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利的步伐。”“这项改革需要分别不同情况，有步骤地进行。对国营大中型企业，要分两步走。”根据这个精神，从1983年开始，对国营企业实行了利改税的第一步改革。

　　利改税的第一步改革，主要是对有盈利的国营企业征收所得税，即把企业过去上交的利润大部分改为用所得税的形式上交国家。小型国营企业在交纳所得税后，由企业自负盈亏，少数税后利润较多的，再上交一部分承包费。大中型国营企业交纳所得税后的利润，除了企业的合理留利外，采取递增包干、定额包干、固定比例和调节税等多种形式上交国家。由于各级政府重视，有关部门密切配合和财税部门积极努力，一年多来，这项工作进展比较顺利，取得了较好效果。

　　实践证明，利改税的第一步改革，比利润留成、利润包干等办法，具有更大的优越性。主要表现在：

　　一是企业的大部分利润用征收所得税的办法上交，把国家与企业的分配关系基本上固定下来，对促进企业加强经营管理和稳定国家财政收入，起了良好的作用。

　　二是较好地处理了国家、企业和职工三者的利益关系。1983年国营工业企业比上年增加利润42亿元，按利改税第一步改革执行的结果，国家所得占61.8％，企业所得占38.2％（用于生产发展基金、职工集体福利基金和奖金），这就体现了国家得大头、企业得中头、个人得小头的原则。

　　三是扩大了企业财权，调动了企业和职工的积极性。当年实行利改税的工业、交通、商业企业共留利121亿元，比1982年增加27亿元，增长28.2％。

　　但是，在利改税的第一步改革中，有些问题还没有解决。主要是尚未做到完全的以税代利；税种比较单一，难以充分发挥税收的经济杠杆作用等等。这些问题，需要在利改税的第二步改革中进一步解决。今年5月六届人大第二次会议通过的赵紫阳总理所作的《政府工作报告》中，明确提出：“从今年第四季度开始，进行利改税的第二步改革，从税利并存逐步过渡到完全的以税代利。”

　　关于利改税的第二步改革，国务院责成财政部着手进行调查测算和制定方案等项准备工作。财政部曾在全国范围内进行普查和测算，先后提出若干个供选择的改革方案，反复进行分析比较，研究论证，并听取了各地区、各部门、许多企业以及专家、学者的意见。六届人大二次会议以后，进一步加快了这项改革的准备工作。6月下旬，召开了全国第二步利改税工作会议，对改革方案再一次进行了讨论、修改，并制订了《国营企业第二步利改税试行办法》和产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例（草案）、国营企业调节税征收办法，以及城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税条例（草案）。目前，各地区、各部门加强了对这项改革工作的领导，正在集中力量，抓紧做好各项准备工作，以保证利改税第二步改革在今年10月1日开始试行。

　　国营企业利改税第二步改革的基本模式是：将国营企业原来上交国家的财政收入改为分别按11个税种向国家交税，也就是由税利并存逐步过渡到完全的以税代利。在这一改革中，对企业将采取适当的鼓励政策，越是改善经营管理，努力增加收入，税后留归企业安排使用的财力越大。具体方案，可以概括为以下几点：

　　1、把现行的工商税分解为产品税、增值税、盐税和营业税四个税种，分别适用于不同的企业。同时，为了更好地发挥税收调节生产、消费和缓解价格矛盾的作用，在产品税、增值税中，对一些产品的税率适当进行了调整。调整的原则是，对一部分由于价格等原因利润率较高的产品，适当调高税率；对那些同人民生活有直接关系的轻纺工业产品，一般不调高税率；对微利产品以及煤炭等少数亏损产品，则适当调低税率。调整的结果，提高税率的有70个项目，降低税率的有60个项目。

　　2、对采掘企业，凡矿体质量好，开采条件优越，利润率较高的，开征资源税，以调节由于自然资源和开发条件不同而形成的级差收入，促进企业合理利用国家资源。根据目前情况，先对原油、天然气、煤炭等矿产品开征，其他矿产品暂缓开征。

　　3、开征和恢复城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税，以利于合理、节约地使用房产、土地，适当解决城市维护建设的资金来源。考虑到目前开征这几种税，工作量较大，拟保留税种，在利改税第二步改革进行一段以后，再进一步做好工作，逐步开征。

　　4、对有盈利的国营企业征收所得税。国营企业在交纳上述几种税以后所得的利润，按照规定征收一定数额的所得税。其中，大中型国营企业按55％的比例税率征收，小型国营企业按新的八级超额累进税率征收。新八级超额累进税率的平均税负，同原来八级超额累进税率的平均税负相比，降低了3——5％。

　　5、对国营大中型企业征收调节税。大中型企业交纳所得税以后的余利，超过改革前企业合理留利的，再征收一定比例的调节税。调节税的税率，拟本着保持企业原来合理留利的精神，以1983年为基数，按企业的不同情况核定。为了鼓励企业增产节约，给企业留有后劲，对其利润增长部分，实行减征调节税的办法。减征的比例为70％，按定比计算，7年不变。这样，企业多增收即可多得好处。鉴于征收调节税是一种过渡性的办法，随着价格的调整和城市经济体制改革的进展，调节税将会起很大变化，不宜作为一个正式的税收条例，所以，制定了一个征收办法。

　　6、对小型国营企业的利润，在按新的八级超额累进税率征收所得税以后，一般可以留给企业支配使用，只对留利过多的企业收取一定数额的承包费。小型国营企业可以承包或租赁给集体和个人经营。为了使更多的小型企业能够逐步实行国家所有、集体经营、依法纳税、自负盈亏的管理体制，在利改税第二步改革中，适当放宽了小型国营企业的划分标准。

　　7、对于微利企业和亏损企业，继续实行盈亏包干、减亏分成的办法。对少数经国务院批准继续实行上交利润递增包干办法的企业，执行到规定的期限为止，到期后即实行统一的利改税办法。

　　8、工商税制的改革，除国营企业所得税和调节税以外，也适用于集体企业和个体经营者。

　　9、外资企业和中外合资企业仍照原来的税收法规执行。

从上述方案可以看出，利改税第二步改革无论在广度和深度上都比第一步改革前进了一大步。同时，从税收制度建设来说，也是我国工商税制的一次全面改革。在拟订的11个税种中，营业税、盐税都是50年代行之有效的老税种，过去简化税制时被先后并入工商税，现在分解出来，恢复原来的税种，这是必要的。产品税和增值税也是从原来的工商税中分解出来的。将一部分产品改为征收增值税，是为了避免重复征税，促进专业化协作生产。资源税是为了调节级差收入，合理利用国家资源而新设置的税种。国营企业所得税和调节税，是根据利改税的要求而新设置的税种。城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，除城市维护建设税外，都属于恢复开征的税种。通过这次改革，上述各个税种可以在经济活动的各个领域里发挥各自不同的作用，体现有关的经济政策，有利于经济建设事业的发展。

　　第一步利改税：1983年1月起实施，主要内容是

　　1、凡有盈利的国营大中型企业，其利润按55％的比例税率缴纳所得税，所得税后利润，一部分上交国家，一部分按国家核定的留利水平留给企业自行支配；

　　2、上交国家的部分，根据企业的不同情况，分别采取递增包干上交、固定比例上交、用调节税形式上交和定额包干上交等四种形式；

　　3、有盈利的国营小型企业，其利润则按八级超额累进税率缴纳所得税，最低一档的税率为7％,最高一档的税率为55％，所得税后利润一般留给企业运用，国家只对少数所得税后利润较多的企业收取一定的承包费；

　　4、国营企业归还固定资产投资借款时，经财政部门审查同意后，可用缴纳所得税之前该借款项目新增的利润归还；

　　5、对微利和亏损企业实行盈亏包干。

　　第二步利改税：1984年10月起实施，包括两部分内容：

　　1、改革工商税制。主要是取消工商税税种，将原工商税分解为产品税、增值税、营业税、盐税，对工业产品除列出12个税目的产品实行增值税外，其他工业产品和规定的农产品实行产品税，商业经营和服务业实行营业税，并设立了资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等新税种。

　　2、改革利润分配办法。主要是对有盈利的国营大中型企业仍按55％的比例税率征收所得税,所得税后利润应上交国家的部分,全部改为调节税形式上缴，调节税率按企业的不同情况分别核定，一户企业一个税率，企业在执行中增长的利润减征70％的调节税，税后利润全部留在企业运用；国营小型企业的所得税,改按新的八级超额累进税率征收,最低一档税率为10％，最高一档税率仍为55％，对少数所得税后利润较多的企业仍收取一定的承包费，但不征收调节税；经财政部门批准，企业的固定资产投资借款可在缴纳所得税前,用借款项目投产后的新增利润归还,并根据规定的比例按还款利润提取职工福利基金和职工奖励基金；对微利和亏损企业继续实行盈亏包干办法。

　　在全面实行利改税的同时，对极少数企业仍准许保留利润包干的分配形式，而没有实行征收国营企业所得税和国营企业调节税的办法。

　　利改税的第二步改革，不仅是财政税收制度的重大改革，也是整个城市经济体制改革的重要组成部分，是搞活经济的关键一着。这项改革搞好了，国家和企业的分配关系基本上解决了，就可以为城市其它经济体制改革创造条件，开拓道路。具体地讲，实行利改税主要有以下好处：

　　第一，可以通过税收把国家与企业的分配关系固定下来

　　这次改革之后，企业只须依法向国家纳税，税后的利润留给企业安排使用。这样做，一方面可以保证国家财政收入的稳定增长，有利于国家进行重点建设和对国民经济的计划管理；另一方面也有利于维护企业的合法权益，使企业能够更加充分地行使自主权。

　　第二，可以更好地发挥税收经济杠杆作用

　　这次改革中，设置了几个新的税种，调整了若干产品的税率，征税办法也有所改进。因此，可以在一定程度上缓解由于目前价格不合理所造成的矛盾，有利于企业在大体相同的条件下开展竞争。同时，还可以通过税收，对某些产品的生产进行鼓励与限制。

　　第三，可以给企业增加活力和压力

　　这次改革，在国家财政还有困难的情况下，采取了若干扩大企业财权的措施。例如，放宽了对大中型企业减征调节税的政策，给企业增加了后劲；放宽了小型国营企业的划分标准，使享受优惠待遇的小型企业数目增加；实行新的八级超额累进所得税，降低了税负等等。我们预计，由于采取以上扩大企业财权的措施，今后7年内，企业得到的好处，平均每年约可增加30多亿元。这对调动企业和职工的积极性，进一步搞活经济，具有重要意义。同时，加强了企业的盈亏责任，也给企业增加了压力。改革以后，企业经营得好的，就能发展；经营得不好的，就会在竞争中失败。这就能通过经济的方法奖勤罚懒，对企业进行鼓励和鞭策。

　　第四，可以为改革财政管理体制创造条件

　　在利改税的第二步改革完成以后，就可以完全按税收划分中央和地方的财政收入范围，改革财政管理体制，使国家与企业、中央与地方的分配关系得到比较合理的解决。这将有利于打破“条条”和“块块”的干预，实行政企分开和简政放权。

　　由此可见，在解决国家与企业的分配关系上，利改税是改革的方向。这项改革搞好了，可以使企业向独立经营、自负盈亏的方向大大迈进一步，有利于打破企业吃国家“大锅饭”的弊端，促进国民经济的发展。当然，由于利改税的第二步改革是一个新事物，需要在全面试行的过程中，特别是要随着计划、价格、工资等项改革的进行，逐步加以完善。

　　鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况变化很快，各个税收条例（草案）尚需在执行中不断充实和完善，拟请人大常委会授权国务院以草案形式颁发试行。待执行一段时间，总结经验，加以修改后，再提请全国人民代表大会或人大常委会审议批准，制定税法。

　　“利改税”在指导思想上企图通过税收一种分配形式来处理国家与国有企业的分配关系，强调了国家的社会管理者身份，忽视了国家的资产所有者身份；强调了国家所拥有的政治权力，忽视了国家所拥有的经济权力；强调了税收形式的地位，忽视乃至否定了利润上缴形式存在的合理性和必然性，事实上混淆了国家对于国有企业所具有的双重身份、拥有的双重权力，混淆了“税”和“利”两种性质不同的分配形式。虽然“利改税”之前的国有企业利润分配制度过于强调利润上缴形式的重要性而否定税收分配形式的合理性存在严重的局限，但“利改税”对它的修正却走向了另一个极端，即过于强调税收分配形式的重要性，而否定了利润上缴形式存在的必然性。因此，“利改税”及其以前的国有企业利润分配制度都未能科学合理地处理国家与国有企业之间的分配关系。

• 税利审计