农村社会保障

　　农村社会保障是指国家、社会为农村居民所提供社会性援助措施的总称。主要内容包括社会保险、社会救助、社会福利等基本社会保障，以及农村商业保险、家庭保障等补充性保障。农村社会保障对象主要是广大的农村居民，农村、农民、农业的特点客观上决定了为农村居民建立社会保障制度的必然性。

　　农村社会保障制度的建立要本着改善民生、注重公平、共享社会发展成果的基本理念，重视政府责任，加强财政投入，建立政府引导、农民自愿参加的社会保障制度。所谓“改善民生”的理念，就是要把农村居民的生活放在第一位，以确保农村居民的基本生活为目标，不但要为农村居民建立社会保障制度，还要考虑所提供的帮助能够起到基本的保障作用。所谓“注重公平”的理念，就是要根据农村、农业、农民的弱势特点，建立切合实际又相对公平的社会保障制度，确保农村居民享有基本的生活水平。所谓“共享社会发展成果”的理念，就是农村、农业和农民对社会经济的整体发展作出了巨大牺牲，社会经济发展的成果也有他们的贡献，他们席该同城镇居民一样分享社会绎济发展的虽终成果。

　　(一)城乡统筹原则

　　从国外实践来看，农村社会保障制度建设普遍滞后于城镇，但是从社会经济和谐发展的长远要求来看，社会保障城乡统筹和一体化发展又是大多数发达国家经济起飞之后的必然之举。长期以来，受我国宏观政策环境的影响，我国社会保障制度体系的形成与其二元经济社会制度的变迁相一致。而二元的经济社会制度结构严重失衡，必然导致与之相伴生的社会保障制度结构严重失衡。城市社会保障受以城市产业发展为重心的经济指导思想的影响，得到了更多的关注和较多的社会保障资源分配。而农村社会保障受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响，没有得到实质性的改变。这种非均衡的社会保障结构不但难以发挥其应有的保障功能，反而进一步加剧了社会结构的二元性。二元结构是我国统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾，城乡分割的社会保障制度自然是我国统筹城乡经济社会发展的一大障碍。因为社会保障制度为经济社会发展提供保障服务，如果城市社会保障制度和农村社会保障制度不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，那么我国城乡经济社会统筹发展就很难得到保证。因此，农村社会保障建设一定要遵循城乡统筹的原则，力求城乡社会保障协调、均衡发展，为经济社会的持续稳定发展服务。

　　(二)保障水平与经济发展相适应原则

　　分配决定社会保障水平的逻辑定式，社会保障水平必须同经济发展和社会承受能力相适应。在确定社会保障水平时，一定要对农村区域经济状况及社会能力进行综合分析，确立与之相适应的社会保障标准，并建立与农村经济发展水平适时调整的渐进动态机制。与此同时，在社会保障制度体系中，要区别社会保障项目，有限的保障资源分配要有利于保护农村弱势群体，充分发挥社会保障的收人再分配功能，从而真正实现社会保障的社会公平目标。

　　(三)广覆盖、低标准、多层次原则

　　社会公平目标要求城乡居民人人享有社会保障。然而根据农村经济发展和社会能力综合来看，要实现社会保障的广覆盖，则必须对现有的社会保障资源进行调整，通过稳定城镇社会保障标准，提高农村社会保障水平，使整个社会保障制度在低标准下达到均衡，才能确保该目标的实现。其实，国内外实践经验也证明，高福利水准的社会保障制度有很多弊端，尤其是容易滋长劳动者的惰性，降低劳动生产积极性。因此，适度标准的社会保障水平常被认为是最佳状态。同时，农村社会保障建设要从受保障人群的实际出发，实行分类、重点有别的多层次社会保障制度，通过各种保障制度和保障项目的合理搭配，提高社会保障的整体功效，使农村居民的生活享有基本保障。

　　(四)多元化筹集资金原则

　　农村经济水平较低、农民收入不高、政府的财政能力也极为有限，要依靠农村地方经济和农民自身的力量建立和推行社会保障制度，难度较大。从构筑和谐社会、实现全面小康的目标出发，按照统筹城乡发展、统筹区域经济发展的思路，农村社会保障建设需要外部力量的支持，尤其是要充分发挥中央财政的收入再分配功能，加大倾斜力度，资助贫困地区，帮扶弱势群体，实现真正意义上的社会公平。在我国农村，要遵循政府、集体、个人和社会多方筹集资金的原则。一方面加强各级政府资金的投入，并建立政府资金的引导机制，带动各方积极筹资；另一方面也要通过制定优惠政策，吸引社会捐助资金，增强农村社会保障基金实力，提高农村社会保障基金规模，从而保证农村社会保障的快速建立与发展。

　　我国农村社会保障的发展有着较为深远的思想渊源，但由于我国以农业为主要产业的封建社会历时太长，商品经济迟缓，所以早期一些传统的社会保障思想与做法并没有演进成现代的完善的社会保障制度。新中国成立以后，党和政府一直很重视农村社会保障工作，而且随着社会经济形势的变化，农村社会保障的内容、方式和管理也发生了很大变化，其演变过程大致经历了以下几个阶段：

　　(一)家庭保障为主，政府、社区适当扶助阶段

　　新中国成立后，农村土地改革使广大农民分得了土地，农民只要通过自己的努力劳动就可以直接从土地上获得基本生活资料，其基本生存权就有了保证。这一时期，土地成为广大农村居民的最基本的生活保障来源。土地改革期间，农村普遍建立了农会等组织，组织和领导农民开展减租、减息和生产自救活动；政府也采取了社会救济和优抚保障等措施和制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对农村退伍军人及烈军属等优抚对象实施优待和抚恤。但是，中国农村的社会主义制度是在旧中国遗留下来的农村自然经济、半自然经济的基础上建立起来的，农村自然经济和半自然经济的生产状态没有太大改变。受此影响，这期间农村社会保障主要实行以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的模式，即农民的老、残、病、死，农业生产中遇到的一般自然灾害，主要由农户自我承担和亲戚的相互帮助，如遇有大的天灾人祸时，各级地方政府及时拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，帮助渡过难关，使农民的基本生活得到保障，社会得到安定。这期间的社会保障程度很低，除社会优抚外，社会保障尚未形成制度。

　　(二)集体保障为主，国家适当扶助阶段

　　从农业合作化开始到党的十一届三中全会前期间，为了适应计划经济体制的社会主义经济建设发展的需要，党和政府开始着手在农村建立与之相适应的社会保障制度。

　　1956年6月29日，第一届全国人民代表大会法案委员会会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”还指出，“农业生产合作社必须注意社员在劳动中的安全，不使孕妇、老年和少年担负过重和过多的体力劳动，并且特别注意使女社员在产前产后得到适当的休息。……对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作补助；对于因公死亡的社员的家属要给以抚恤”。“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助。”自此，我国建立并实行了农村“五保”供养制度，农村居民的生、老、病、死基本上依靠集体经济力量来给予保障。从20世纪60年代到70年代，许多公社、大队还相继建成了敬老院、福利院，使老有所养、残有所为；较普遍地以生产大队为单位建立了医务室(所)，推行农村合作医疗制度；一些经济发达的公社、大队还互助合作兴办福利事业，实行社员退休养老制度、助学奖学制度以及统办红、白喜事制度等等；农村大部分地区开展了以集体为主的扶贫救济工作，从而使广大农村开始由自我经济条件下农户自我保障为主的模式走向以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。但由于农村生产力水平低，社会保障仍停留在低水平上，且各个地区的保障水平极不平衡。

　　(三)社会保障制度的探索阶段

　　从20世纪80年代初开始一直到现在，随着我国经济体制改革的深入、农村联产承包责任制的推广，农村劳动力得到了极大的解放，农村社会经济得到了极大的发展，与之相适应，我国农村的社会保障事业也得到了较快的发展，社会保障制度开始逐步走向社会化、制度化、规范化。20世纪80年代初实行了以“大包干”为主的联产承包责任制后，相当一部分基层社区靠集体经济力量来保障农民的基本生活已显得力不从心，因此大多数农民实际上又回到家庭保障的传统模式上，而传统的家庭保障的实质是子女保障，这在某种程度上不利于计划生育政策的推行。为此，在国务院的统一部署下，在中国农村开展了建立农村社会保障制度的探索。民政部自1987年以来，以由点到面，逐步推开，基本上建立起范围不同、标准有别的农村基层社会保障体系框架，即在欠发达地区以扶贫扶优为主，变消极的“输血”为积极的“造血”，加强救灾救济、优抚安置；中等地区在上述工作的基础上，发展福利生产，安置有劳动能力的残疾人，举办福利事业，收养孤寡老人，开展群众性的互助储金活动，帮助有困难的人，达到互助、互保的目的；富裕地区在上述工作基础上，开展以社区为单位的农村社会养老保险和救灾合作保险。与此同时，全国建立了以一院(敬老院)、一厂(社会福利工厂)、一会(社会保障基金会)以及群众优待(对优抚对象)和五保(对“三无”对象)统筹为主干的农村基层社会保障网络。1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，且在广大农村开展了社会养老保险的试点工作；同时，在个别地区进行了合作救灾保险的试点工作。1995年，农村最低生活保障制度开始建立。

　　2003年开始建立新型农村合作医疗制度。2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要目标。2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标。为此，不少地方开始了以探索新型农村社会养老保险、完善新型农村合作医疗制度、完善农村最低生活保障制度等为主要内容的农村社会保障制度体系建设工作。

　　总体上来看，经过50多年的发展，我国农村社会保障体系格局基本形成，大体包括农村社会养老保险制度、农村合作医疗制度、最低生活保障制度、灾害救济制度、五保户供养制度、临时救济制度、社会互助制度及社会优抚制度等。这些制度涵盖了社会保险、社会福利、社会救济及优抚安置四个层面，农村社会保障制度体系建设取得了一定成绩。

• 郭士征主编,社会保障学,上海财经大学出版社,2009.11,第444页