农业政策性银行

　　为贯彻配合政府农业政策，为农业提供特别贷款，主要是低利中长期优惠性贷款，促进和保护农业生产与经营，这种农业金融机构，一般称为农业政策性银行。

　　美国在二三十年代，得到联邦政府的帮助，以合作信用为基础，建立了具有政策性的农业信贷体系。它由联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作银行为主构成，至今仍在美国农业信贷中发挥作用。

　　法国最早在19世纪，颁布《土地银行法》，试图通过建立农业金融制度促进农业的发展。1920年成立国家农业信贷管理局，后将其改建为国家农业信贷银行，各地方也成立了相应的机构，形成全国性的农业信贷体系，专门从事农业信贷的政策性金融机构。

　　日本现代健全完善机构为主体，政府的政策性金融机构——农林渔业金融公库为重要补充。德国是世界最早建立农业金融制度的国家，至今已有200多年的历史。

　　德国农业金融以信用合作为主体，政府设立了一系列政策性金融机构来保护和扶植农业，如土地抵押信用协会、土地信用银行、农业中央银行、地租银行等均由政府控制，不以盈利为目的，承担政府扶助农业发展的责任。

　　主要包括借入政府资金，发行债券，借入其他金融机构资金、吸收存款和国外借款等。

　　1.借入政府资金

　　美国农业合作信贷机构均由联邦政府出资建立；法国农业信贷银行在较长时期内一直向政府借款，只是近些年逐步减少；泰国农业和农业合作银行，印度国家农业和农村开发银行等均以向政府借款为主要来源。一般而言，发展中国家的农业政策性银行比发达国家的农业政策性银行，更多地依赖政府资金。

　　2.发行由政府担保的债券筹措资金

　　美国农业合作信贷机构发行联合的统一债券，法国农业信贷银行、泰国农业和农业合作银行，韩国“农协”均发行债券，筹措社会基金。由于这些债券得到政府担保，被视为政府债券，颇受欢迎，筹资能力较强。

　　3.向中央银行和其他机构借入资金

　　一些国家，尤其是发展中国家农业政策性银行还从中央银行借款，即由中央银行充当农业信贷“最后贷款人”。此外，有些国家的政策性农贷机构还从商业性金融机构借入资金，满足短期周转金需求。

　　4.从国外借款

　　借款途径有国际金融机构，如世界银行及其附属机构——国家开发协会、国际农业开发委员会，外国政府和外国金融机构等。

　　5.少数农业政策性银行吸收存款

　　法国农业信贷银行吸收存款，拓展业务范围，逐步向“综合性”银行发展。

　　1.贷款

　　贷款是最主要的资金运用形式，通过贷款向农业生产经营者提供所需的资金和特别资助。日本农林渔业金融公库贷款包括土地改良贷款，自耕农维持贷款，农业结构改善贷款，综合设施贷款等，基本上是根据农业发展的要求而增加贷款项目。利率优惠3%~7.9%之间，期限10年以上，最长可达45年，并成为日本农业贷款的第二大来源。

　　担保是以承保金融机构自身的实力弥补农贷生产经营者信用低的弱点，目的在于扩大农业融资规模。

　　3.发放补贴

　　美国商品信贷公司对遭受洪水、干旱等自然灾害而造成种植面积减少或较大减产给予灾害补贴。

　　1.提供农业低利贷款，弥补农业信贷资金“缺口”，满足农业资金需求。

　　2.提供特别政策性贷款，补贴或补偿，配合实施政府农业政策。

　　中国农业发展银行是我国的农业政策性银行，于1994年11月成立。

　　1.主要任务

　　按照国家法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

　　2.中国农业发展银行的经营范围

• 办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；

• 办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；

• 办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款；

• 办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；

• 办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；

• 办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付；

• 发行金融债券；

• 办理业务范围内开户企事业单位的存款；

• 办理开户企事业单位的结算；

• 境外筹资等。

　　(一)农业政策性银行的可持续发展是建立完善的社会主义市场经济体制的客观需要。随着我国经济体制改革的深入，市场机制作用的范围和领域越来越广，国家干预的范围和领域不断变化且呈逐渐缩小趋势。长期以来，我国农业政策性银行业务范围大部分被限定在粮棉流通领域，随着粮棉流通体制改革的深入，农业政策性银行逐渐陷入业务萎缩、地位下降的尴尬境地。而且，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和公共财政体制的初步确立，过去那种高度依赖财政补贴、增加财政负担的发展道路必然难以为继，只能走适应社会主义市场经济体制需要、逐步减少财政补贴的动态可持续发展道路。

　　(二)农业政策性银行的可持续发展是发展现代农业、推进社会主义新农村建设的客观需要。当前，农业现代生产要素的引入和增加投资都离不开农村金融的支持。由于农业的基础性、弱质性、多功能性以及农村金融需求分散化、多样化、复杂化的特点，仅靠商业性、合作性金融难以满足其资金需求，需要农业政策性银行在农村金融中发挥骨干作用。因此，在改革和完善商业性、合作性金融机构的同时，推进农业政策性银行的可持续发展，进一步完善其支农功能，对改造传统农业，发展现代农业，实现农业可持续发展乃至推进社会主义新农村建设都具有重要意义。

　　(三)农业政策性银行的可持续发展是应对农村金融政策及市场环境变化的客观需要。近几年，我国外贸顺差不断扩大，外汇占款较多，导致中央银行基础货币投放增加，货币流动性相对过剩，商业银行信贷投放领域不断扩大，与农业政策性银行业务形成交叉。同时，国家降低了农村金融市场准入门槛，对政策性金融业务将实行公开透明的招标制。这都对农业政策性银行的发展提出了严峻挑战，如果其不坚持可持续发展方向，必将在市场竞争中落伍。

　　近几年，农业政策性银行在明确新目标、树立新理念、建立新机制、实现新发展等方面取得比较明显的成效。但由于农业政策性银行的发展涉及的问题复杂、矛盾突出，使农业政策性银行在发展过程中面临重重困境。

　　(一)农业政策性银行的营运缺乏法律保障。我国农业政策性银行成立10多年来，一直没有专门法规为其提供支撑和保障，导致其一方面经常受地方政府和其他行政性组织的不合理干预，信贷资金经常被企业挤占、挪用甚至逃废。另一方面，经营管理缺乏法律约束，道德风险和操作风险没能得到较好控制。

　　(二)农业政策性银行不良资产占比高。流动性、安全性以及一定意义上的盈利性是农业政策性银行应遵循的基本原则。但由于种种原因，我国农业政策性银行资本金严重不足，不良资产占比高，制约其信贷再投放和可持续发展。

　　(三)农业政策性银行自主筹资能力较弱。近几年，我国农业政策性银行加大市场化筹资力度，通过发行债券的筹资比重大幅攀升。但由于粮棉油收购资金具有季节性强、投放量大、时间集中的特点，很难在短期内通过市场化筹资方式解决，向中央银行短期借款仍是其主要资金来源。一旦粮棉等大宗农产品市场低迷，就可能造成大量资金沉淀，“倒逼”中央银行增加再贷款。

　　(四)农业政策性银行的监管和考评体系不完善。目前，对农业政策性银行的监管只是延续了国有商业银行的监管模式，没能考虑影响其经营绩效的诸多因素和不良资产形成的特殊原因，对其经营管理水平及绩效很难给予客观的评价。

　　(五)农业政策性银行内部管理机制不完善。长期以来，我国农业政策性银行的成本核算观念和效益意识不强，在运行模式、管理机制、激励机制等方面不够完善，一定程度上影响了其可持续发展。

　　从世界各国的实践看，一个完善的政策性金融体系包括四个要素，即开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融。

　　从我国具体情况看，这四大要素的定位应有所区别：开发性金融着眼于弥补“市场失灵”，主要应定位于关系经济曾长、国计民生与社会进步的基础设施建设、环境发展、城市化与市政融资、居民住宅市场发展、科技发展、技术创新及其产业化等方面；

　　支持性金融立更多地考虑进出口业务和支持我国企业“走出去”的经济活动、高新科技产业化和中小企业发展等领域；

　　补偿性金融强调对因产业结构的非均衡造成的效率损失进行弥补，并以此促进弱势产业的发展，如利用各种手段来促进“三农”问题的解决等；

　　福利性金融强调的是市场经济条件下的公平问题，即政府通过政策性金融手段来弥补追求效率的市场竞争带来的社会福利损失，如为特定人群，包括失业下岗人员、退伍军人、伤残者等弱势群体的再就业提供资金支持，鼓励其创业，以缓解社会保障体系的压力。相对于我国的“三农”问题，农业政策性金融应包括上述四个部分，以满足新时期农业和农村发展的政策性资金需求，促进现代农业发展和推进社会主义新农村建设，最终实现我国农业和农村的可持续发展。

　　农业政策性银行的职能定位从自身可持续发展的角度讲，应是在坚持支农这一政策性目标的前提下，按照市场化原则来运作农业政策性银行，使之成为自主经营、自担风险的独立法人。从农业和农村经济可持续发展的角度讲，农业政策性银行应在继续做好粮棉油储备贷款业务的基础上，适当扩大业务范围，逐步把农业政策性银行转变为从事农村中长期项目融资和其他农村政策性业务的金融机构。另外，各地应因地制宜，针对我国农村经济发展和金融发育状况的不平衡性，坚持一省一策，在职能定位上要与各地的特点相适应，突出重点，不搞“一刀切”，做到不越位、不错位、不缺位。

　　(一)建立法人治理结构，深化改革，完善农业政策性银行可持续发展的治理机制。

　　我国农业政策性银行应逐步建立现代企业制度，根据“产权清晰、权责明确、自负盈亏、管理科学”的要求，建立健全法人治理结构，使之成为资本充足、业务范围宽泛、金融产品多样、服务功能齐全、内控机制完善、资产状况良好、队伍素质优良、管理手段科学、政策性与效益性高度统一的现代政策性金融企业。同时，深化内部改革，建立既符合农业政策性银行特点又体现现代银行管理要求的绩效考评体系和内部控制体系，实行有差别的收入分配制度，充分调动员工的内在动力和活力。

　　(二)构建多元化筹资机制，实行差别化资金供应政策，完善农业政策性银行可持续发展的资金运营机制。

　　一是对政策性业务特别是执行最低收购价政策所需的收购资金应全部通过中央银行再贷款解决。二是借鉴国际通行做法，要求商业银行存款增量的一定比例转存农业政策性银行，专门用于农业和农村政策性信贷资金投入。三是适当放宽存款业务限制，努力增加财政性存款资金来源，积极吸收养老保险基金、医疗保险基金、住房公积金和邮政储蓄等资金，专门用于农业长期投资。四是扩大债券发行规模，在金融市场上筹集资金，这应是农业政策性银行筹资模式改革的主要方向。五是积极利用境外资金，统一办理国际金融机构和国际组织转贷业务，特别是世界银行、国际开发协会和亚洲开发银行对我国农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷。

　　(三)建立健全风险防控体系，完善农业政策性银行的风险防控机制。

　　一是对于历史原因形成的不良贷款，政府应分清性质，落实责任和补贴来源，采取有效措施，加快处置。这样，有利于农业政策性银行“新老划断”，轻装前进。二是从财政部门增拨、税收部门返还或从农业政策性银行经营利润中提取一定比例资金充实资本金，使其资本充足率达到或超过8%的标准。三是积极向有关部门争取政策，在财务状况较好的情况下多计提拨备额，及时消化和处理经营中出现的不良贷款和经营风险。四是根据《金融机构内部控制指导原则》的要求，建立覆盖所有业务品种和业务操作环节的规章制度，用科学有效的制度来规范信贷行为，保障信贷资金安全。五是强化政策性贷款风险和损失补偿措施，通过减免税收、调减中央银行借款利率、增加中央或地方财政预算来及时补偿农业政策性银行为执行国家产业政策和服务“三农”所付出的政策性成本。

　　(四)完善农业政策性银行的外部监管和考评机制。

　　农业致策性银行经营受国家政策的影响较大，经营绩效受各类财政补贴资金是否按政策规定及时到位影响较大，从而使其经营管理具有不同于商业银行的独特性。因此，国家监管部门应从我国国情出发，制定有别于商业银行、符合我国农业政策性银行特点的监管和考评办法，对农业政策性银行贷款实行分账管理、分开核算、分类监管，以严格规范农业政策性银行经营行为，真实、全面、准确、客观地反映和评价农业政策性银行信贷资产质量和经营绩效。

　　(五)加强法律支持体系建设，完善农业政策性银行发展的法律保障机制。

　　尽快出台《农业政策性银行法》，从法律上明确农业政策性银行的法律地位、职能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、补偿机制、运行机制等内容，明确界定农业政策性银行与政府、财政、中央银行、银行监管机构等外部门的关系，为农业政策性金融经营管理提供法律依据和保障，以优化外部环境，减少不合理的行政干预，适应市场经济对农业政策性银行运作的客观要求。同时，制定《粮食法》，修订《企业破产法》、《刑法》等相关法律，明确挤占、挪用、逃废农业政策性信贷资金行为的法律责任，加大对企业挤占、挪用、逃废农业政策性信贷资金的惩处力度，切实保护农业政策性银行的合法权益。