一条鞭法

推行一条鞭法的张居正

　　一条鞭法又称类编法、总编法等，是明代中后期在赋役制度方面的一项重要改革，一条鞭法就是将各种徭役、田赋和各种杂费，并而为一，针对土地多少折合银两征收。

　　明朝在实施一条鞭法之前采用累进税制，奉行有力者多承担的原则，因此财富较多的纳税人相应承担着较高的税负，但是这种较为公平的制度由于遭到经济优势阶层的反对和抵制而逐渐失去作用。明朝中期，随着地主豪强兼并土地的行为愈演愈烈，朝廷所掌握的税田越来越少，国家财政收入日益减少、阶级矛盾日益激化。为了缓和社会矛盾，张居正在全面清丈全国土地之后，于万历九年（公元1581年）开始在全国推行一条鞭法，对明代赋役制度做出全面改革。　

　　1．财政入不敷出

　　明朝中后期。皇室奢侈之风遍行，封建帝王大肆挥霍，兴建行宫，个人消费支出急剧增加，导致国库空虚，财政困窘。同时，为了稳固政权，朝廷不断扩增军队，国防支出也随之大幅上升。与支出增加相比。财政收入显得捉襟见肘。历史学家钱穆对当时的财政情形描述道：“王府久缺禄米，卫所缺月粮，各边缺军饷，各省缺俸禄。”

　　2．土地兼并严重

　　明中叶，土地高度集中，皇帝带头掠夺地产，大量设置皇庄，官僚和缙绅也纷纷效仿，通过各种手段兼并大量土地。随着土地兼并的恶性发展，卫所屯田也逐渐破坏。农民虽然失去土地，但是依附于土地的赋税却并没有转移或减少，农民为了逃避赋役而四处流亡，居无定所，朝廷的财政收入急速下降。

　　3．贪污腐败日益严重

　　明英宗之后，皇帝怠政，宦官专权，操纵朝政，官场污浊，宦官和锦衣卫仗着皇帝的恩宠，欺压百姓甚至官吏。索贿受贿，无恶不作。许多官员为了保住乌纱帽甚至性命，不得不讨好这些法外之人，但当时官员的俸禄很低，只能依靠贪污腐败来行贿，一时之间，贪污腐败之风盛行全国。贪腐现象极大侵蚀了税基，也激起了民愤，阶级矛盾日益激化。

　　4．商品经济的发展

　　明朝商品经济的迅猛发展超过了以往任何一个朝代，并且随着城市交通发达、农产品的商品化和手工业的发达，在全国已形成庞大的商业网络。不少农户弃农从商，在一定程度上也削弱了封建土地制度对农民的人身控制力。随着商品交易规模的扩大，原先的铜钱货币运输不便，无法适应大批量的流通，必须有一种更贵重的金属货币进行补充替代。当时由于中国在与西方的多年贸易往来中一直处于巨大的贸易顺差，西方使用白银作为货币支付，使中国的白银储备大量增加，最终使得白银成为了普遍流通货币。白银的广泛使用为实施“一条鞭法”提供了有利条件。

　　一条鞭法具有以下几个特点：

　　第一，差役方面的改革。均徭本有银差与力差之分，现里甲、均瑶合并征收，差役亦由地丁征银。

　　第二，赋税方面的改革。首先是课税对象由人改为物，原来“丁”、“产”从户，户为纳税主体，今改为计亩下银，折办于官；其次是纳税手段，原有本色和折色之分，今计亩征银，把货币部分的比重极度扩大，这也表明了商品货币经济逐渐发达。

　　第三，征收方法的改革。改十年编户一次为一年审编一次丁地之册。审编的单位，由里扩大到县。将民收民解改为官收官解。

　　一条鞭法改革删繁就简，提高了国家税收体系的效率，节约了征税的成本，提高了国家财政的汲取能力，增加了财政收入，改变了过去的财政困境，在一定程度上达到了预期的效果。据统计，万历六年，明朝财政收入3509800余两白银，支出3808400余两白银，共计亏空328600余两白银。而到了万历十二年十二月，从户部尚书王遴的报告“皇上御极十三年，太仓粟可支七年，银亦可支二年”，可以看出一条鞭法的颁行的确给明王朝的财政状况带来了转机。同时，实行计亩征银在一定程度上起到平均赋税和徭役作用，一条鞭法将土地的数量作为征税的依据，以法的形式对于无地、少地农民以及大地主豪强的赋税加以界定和限制，在一定程度上抑制了豪强地主的兼并，缓和了阶级矛盾，巩固了明王朝的统治。

　　对农民而言，徭役折银将农民从繁重的徭役劳动中解脱出来，农民可以合理安排生产，并为农民脱离土地进行商品交换创造了条件，为城镇手工业的发展提供充足的劳动力成为可能。另外一条鞭法将赋役合并征收，简化了税目，减少了征税的次数，从制度上制约了官吏的寻租行为，减轻了农民的部分负担。对社会经济发展而言，一条鞭法从法律上明确了货币成为赋役征收的主要标的物，促使了实物税向货币税转化。一条鞭法改革既是对当时人口流移相对自由和商品货币经济发展的认可，也为人民离开土地流动提供了法律依据，对农产品的商品化趋势、加强小农与市场的联系和货币地租的产生，起到了强劲的推动作用，明代中后期商品货币经济得以迅速发展，中国资本主义萌芽进一步生长，所以一条鞭法顺应了历史发展的潮流。

　　1、赋役合并征缴。即将各类徭役及土贡方物等并入田赋，依据土地的大小进行征收，同时取消力役，并将部分丁役摊入田亩，将原来分开的秋夏二税放在一起课征。一条鞭法简化了原来复杂的赋役制度，方便了税收征管。　　

　　2、田赋计亩征银。田赋中除米麦等少数用实物缴税之外，其余无论税粮、差役一律折合成白银来缴纳征收，从而开启了由实物税向货币税的过渡。　　

　　3、用雇佣劳役代替力役。即官府所需的力役不再由百姓无偿负担，改为由官府从税款收入中出钱雇用，同时允许农民出钱代替力役，做到“一岁之役,官为佥募”。　　

　　4、将赋役收入分为中央和地方两部分。赋役由地方直接征收之后进行调配，其中一部分收入由地方上解中央，归中央所有；另一部分留存，供地方政府开支。　　

　　5、官府承办一切纳税流程，实现官收官解。民收民解制度下的里甲代收代征形式容易造成中间人对税银的侵蚀。一条鞭法规定所有的税银都由官府统一征缴，赋役的催征、收纳、解运等工作皆由官府承办。这样堵塞了制度漏洞，提高了税收征纳的效率。　　

　　6、取消了复杂的计征标准，采取易于实施的规则措施。明代初期按民户的丁粮多寡将其分为“三等九则”，再据此征税。这种制度操作复杂，不易为人民所了解。一条鞭法实行“不论籍之上下，惟计田之多寡”的计征标准，取消了繁琐的规定，简化了征收标准并使之易为人民所掌握。 　

　　（1）简化了税制，降低了征税成本　　

　　在一条鞭法实施之前，明朝赋役杂多且手续繁琐，这种制度上的漏洞为地方官吏营私舞弊创造了条件，严重侵害了国家的税收利益。一条鞭法去繁就简，将赋役的分散多次征收改为赋役合并的一次征收，精简了税收制度，降低了政府的征税成本，提高了国家税收体系的运行效率，并从制度上约束了腐败行为，使国家财政收入得到稳健的增长。　　

　　（2）平衡了税收负担，促进了税负公平　　

　　明代中期以来，由于土地兼并的加剧，税负失衡现象非常严重，造成了国家赋役收入的大量流失。一条鞭法以土地为标准，通过计亩征银的方式来确定每个人的赋役水平，然后进行赋役征收，从而以法的形式对纳税户的赋税负担加以界定和限制，在一定程度抑制了土地兼并。一条鞭法的实施改变了当时严重的税负失衡现象，平衡了社会各阶层的赋役负担，在一定程度上改善了农民的生存状况。　　

　　（3）以货币形式代替实物形式缴纳税款　　

　　一条鞭法规定除少数赋役之外，其他各种赋役均应折银征收。这项规定从法律上明确了货币是赋役征收的主要标的，促进了实物税向货币税的转化，是税收征纳在技术上的重大改进。折银征收的形式大大降低了税收的征纳成本，有效地避免了实物缴纳中质量参差不齐等问题，方便了地方赋役收入上解中央，而且货币的存放、管理和使用也比较便利。　　

　　（4）促进了商品经济的发展

　　由于一条鞭法废除了黄册制度和里甲制度，土地对人口流动的限制被削弱，农民得以比较容易离开土地，这为城市工商业的发展提供了一定数量的劳动力。赋役征银制度促进了白银的流通和使用，并在一定程度上促进了地租的货币化和农产品的商品化，推动了商品经济的发展。摊丁入地、计亩征银政策的实施增加了政府的税收收入，促进了商品交换的发展，都为商品经济的成长和资本主义萌芽的发展创造了条件。　　

　　1．治标不治本

　　“一条鞭法”的改革是对征收对象的改革，即土地面积，在一定意义上平衡了农民与豪强的赋役负担。但是从根本上看，这项改革仅仅将土地还给农民，但依然是和过去交同样的税。但是豪强比农民富裕，如果税率相同的话，农民的相对税负更加重，使得贫富差距扩大，不利于经济的发展，还可能引起社会的动乱，所以还要对税率、税种、税收优惠等角度来改革。因此对现代税法的改革更应该注重‘标本兼治”，从根本上解决税收的公平问题。

　　2．未做到因地制宜

　　“一条鞭法”并没有在当时全国范围内实行，但是根据己实行的地区来看，南北方的效果存在差异。因为这项政策是源于南方，是根据南方的经济状况、地理情况和人文环境来制定的，但是将它完全推行到北方就变得不适宜。虽然当时张居正已经意识到此问题，但是由于一些官员的急功近利，造成了南北方政策一样，而效果不利。

　　税法的制定是要因地制宜的。虽然现在税法是全国统一的，但是在资源税方面，我认为应该设定地区差异税率。在资源相对缺乏的地区，应该多增加税收优惠或适当降低税率，根据地区的地理差异来调整政策，更有利于税收公平的推行。

　　3．豪强逃避赋税

　　“一条鞭法”取消了大地主大官僚的免税免役特权，但是其依然可以利用关系、特权转嫁税负。自古中国就是一个“关系社会”，靠关系来谋职、晋升、享有特权，在当今社会依然如此。因此在现代社会更应该加强制度管理，加大遵纪守法的宣传力度，避免由此产生的不平等社会关系，从而造成有权势的人逃税。

　　不可否认，“一条鞭法”施行之初，改变了当时混乱不均的赋役制度，简化了赋役的项目和征收手续，减少了农民的负担，在一定程度上缓解了社会矛盾。“一条鞭法”是中国赋税史上一次重大改革。尤其是其在人头税的消除方面具有里程碑式的意义，对中国封建社会后期田赋制度的发展，以及清朝的“摊丁入亩”制度都有着深远的影响。然而，“一条鞭法”在实施过程中受到各种限制，再加上本身改革不彻底等固有缺陷。行之不久即告失败。

　　(一)“一条鞭法”没有因地制宜

　　“一条鞭法”的施行自南而北，但由于南北方经济及地域特点的不同。推行到北方时遭遇的阻力较大。张居正在其执政时就已经意识到这个问题，并言称“如有不便，不必强行”。但是，地方官员为了遨功请赏，强制推行，加之腐败之风日盛，由此引发各种矛盾。“一条鞭法”在北方施行时，成了“名虽一条鞭，实则杀民一刃刀也”。

　　(二)“一条鞭法”执行不彻底

　　“一条鞭法”简化合并征收项目，变徭役的多税制为单一税制，变力役为货币税，其改革的初衷旨在均平赋役，减轻农民负担，但由于执行得并不彻底，条鞭之外，丁银尚存，“如无丁无粮者，编为下户，仍纳丁银”。由此也可看出，农民的负担不但没有减轻，反而更加沉重了。此外，“一条鞭法”虽然征收手续简便，但没有对赋役的总额加以限定，“条鞭之法，有司分外又行增派。扰民甚殊”，这必然给此次赋役改革的失败埋下伏笔。

　　(三)加耗和杂税进一步泛滥

　　“一条鞭法”施行后，旧的摊派并没有消除，海瑞就曾经指出“各州县尚有力差名目可恨可叹”，《通鉴》中也提到“自嘉靖以来行‘一条鞭法’，颇称简便，然诸役冗费名罢实存，有司追征如故”。“

　　一条鞭法”的施行还产生了另一个非常久远的影响，即火耗问题。火耗又称耗银，由于金属熔化后再行锻造，会产生损耗，这与朝廷要求的全额折银的要求不符。因此开始加征火耗，各地比例不同。至万历年间，火耗成为地方聚敛的一个巧妙的手段，也成为纳税人一个沉重的负担。

　　以史为鉴，可以明得失，知成败。虽然“一条鞭法”由于自身固有的缺陷及执行的不彻底性，最终走向了失败，但其有着深远的影响，并对当今的税制改革起到了警示作用。

　　(一)税制改革应建立相关配套制度

　　任何一项制度的改革都不是孤立的。尤其是涉及面广的税制改革更是一项系统工程，必须建立相关的配套制度。从“一条鞭法”的实施来看。主要依靠官僚，但是因地方豪强的阻挠并没有在全国全面推行，且由于杂役加耗等弊端以至失败而终。这说明“一条鞭法”是一种治标不治本，没有配套的监管和执行制度，仅仅停留在表层的税制改革。

　　当前我国税制改革应吸取这一教训，尤其在开征新税种的时候，更要考虑配套制度的完善问题，如开征物业税，呼声很高，但总是雷声大、雨点小，究其原因，无非是产权登记制度、房产评估制度及各地信息联网共享制度等相关配套制度还不够完善，以至物业税在短期内还无法落到实处。

　　(二)税制改革要以简化、公平为出发点

　　“一条鞭法”最为精髓的内容体现在赋役合并、简化税制、地丁合一。这在当时，是起到了积极作用，在一定程度上改变了赋役混乱不均的状况。一般而言，税制的复杂程度与征税成本呈正相关性，而我国目前有些税种的制度设计得较为复杂，不易实行。比如所得税制中关于税收优惠的规定繁多复杂，计算量很大，对征管人员的要求较高，征税成本也较高，并且不利于纳税人的学习与理解，有可能使得部分优惠措施得不到落实。因此，政府在制定税收制度的时候应尽可能地简化，方便易行，在公平的基础上兼顾成本与效率。

　　(三)税制设计要考虑地域的差异

　　张居正在推行“一条鞭法”时，在南方施行较易。在北方则阻挠较大。“盖南境气候既燠，特产富饶，有木棉粳稻之产，有蚕丝材 之业，又地阔力余，营植不碍，民间贫富不甚相悬，一切取齐条鞭，奚不可?北境则不然，地寒凉，产瘠薄，即中路，又苦冲烦，贫富相去，何啻蓓蓰?”可见，税制的设计如不因地制宜，采取一刀切的话，将会导致税制施行不利，加重纳税人负担。我国现行的税制改革要注意这一问题。在设计税制的时候，要考虑地域差异，不能只看到沿海地区的收入高，也要看到西部地区的贫穷落后。在实际的执行过程中，可以尝试差异化的税制，通过税率、税基等要素的微调，体现公平兼具灵活，使得税制能够符合当地经济发展的实际情况。

　　(四)治税应与治政相结合

　　张居正在实施“一条鞭法”的同时，大力精简机构。减裁冗官，对贪官污吏坚决惩处，为保障全面清丈土地，曾下令“各该巡抚丈田均粮，但有执违阻扰。不分宗室、军、民，据法奏来重处”。无论是古代还是现代，国家税收的制定和实施都离不开政府官员，如果官吏贪污、冗官冗员，都会造成国困民穷，增加行政成本，效率得不到保障，因此治税应与治政相结合。在当今社会，中国税制改革也应重视这个问题。政府应顺应社会主义市场经济的要求，积极转变职能，精简机构，加强对地方的领导和监督，使各项税制改革措施真正落在实处，最大限度地提高效率。