财政预算审计

　　财政预算审计指审计机关依据《审计法》和《预算法》及其有关财政法规对中央和地方政府的财政预算的真实、合法、合规及效益所实施的一种审计监督。

　　1．审计形式的超前性。

　　我国财政预算运行的基本过程包括财政预算编制、财政预算执行和财政决算等三个环节。按照这个运行顺序，从审计形式的角度称之为事前审计，即财政预算审计，事中审计，即财政预算执行审计；事后审计，即财政决算审计。因此，财政预算审计是整个财政审计的第一步，具有超前监督的性质。

　　2．审计任务的艰巨性。

　　审计任务的艰巨性是由审计对象的特殊性所决定的。财政预算审计的对象是中央和地方各级政府的基本财政收支计划，它体现了一级政府组织的财政利益各种关系和经济、事业建设的状况。由于财政预算编制中涉及的每一项政策和数据，大都是上一级或本级党政领导决定的，因而每进行一步审计，都会触及到党政领导。从这个意义上讲，财政预算审计实质上是对一级政府的有关预算编制活动的经济监督。因此，审计起来比之企业及其它审计工作就显得难度更大，任务更艰巨。

　　3．审计范围的广泛性。

　　财政预算审计包含着广泛的时间和空间范围。国家财政预算是由中央预算和地方总预算组成；省(自治区，直辖市)及计划单列市总预算又包含着所属各市(地、州)、县(市、区)各级财政总预算汇总组成；各级政府本级预算又包含着本级财政收支预算、主管部门汇总的行政事业单位预算、企业财务预算、基本建设财务预算等。由此可见，财政预算审计不仅包含着中央预算审计、地方预算审计，而且还包含企业、事业行政单位预算审计，有明显的广泛性。

　　4．审计内容的复杂性。

　　为适应我国建立社会主义市场经济体制的需要，对传统的财政预算编制方式进行改革，变单式财政预算为复式财政预算以后，今后财政预算编制的内容会更加复杂，由此，审计的工作量也将大大增加。从财政预算内容上看，由过去单式预算只有一个总预算，将变为两个或两个以上的预算；从预算收支对应关系上看，由过去单式预算只有总收入和总支出一个对应关系，将变为各自预算收入对应各自预算支出的多个相对独立的收支对应关系；从预算科目、表格设计上看，将不能象单式预算那样把全部收支分别列于预算表上单一汇集平衡，而变为各个预算相对独立汇集反映等。由此也给我们广大审计人员今后的财政预算审计工作提出了更新、更高、更严的要求和标准。

　　5．审计依据的政策性。

　　它主要表现在财政预算的本身就体现着党和国家的路线、方针和政策。体现着政府活动的范围和方向。一切预算编制的过程和管理活动都是按照有关的财经政策、财政财务制度进行的。这种财政预算自身较强的政策性，必然给财政预算审计依据上带来较强的政策性。然而，这些审计的依据，每个时期都会随着国家政治经济形势的发展和财政管理的需要有所调整和改进，都不是固定的和一成不变的。从这个意义上讲，财政预算审计的依据不仅具有较强的政策性，还具有变动的性质。这就要求审计机关和审计人员不断掌握新情况，学习新知识，适应新形势，增强审计工作应变能力、使财政预算审计工作沿着社会主义市场经济体制改革的进程不断发展，不断前进。

　　财政预算审计是一项原则性强，涉及面广，情况复杂，政策性强的工作。审计时，主要应从以下几方面入手：

　　1．财政预算编制的审计。

　　国家财政预算由中央预算和地方总预算汇总组成。

　　(1)中央级总预算由中央各部门的单位预算，企业财务收支计划，税收计划，基本建设支出预算组成。包括当年中央预算收入和当年中央预算支出。中央财政预算在国家财政预算中占主导地位，它既担负着集中主要预算资金，保证重点建设和社会共同需要的责任，同时又负有调剂和平衡地方财政预算收支，统一计划，统一领导的责任。

　　(2)地方财政预算分为省(自治区、直辖市)级、市(地、州)级、县(市、区)级和乡(镇)级预算，地方财政总预算由本级预算和下一级的财政总预算组成。包括当年地方财政预算收入和当年地方财政预算支出。

　　(3)中央财政预算与地方财政预算、地方各级财政预算之间，财政预算资金的分配管理权限，收支范围的划分，是依据财政预算管理体制的规定办理的，预算管理体制是按照“统一领导、分级管理”的原则建立的，即按照中央规定，统一制定财政方针政策，统一制定财政规章制度，统一核定财政计划。地方财政预算实行分级管理有三个职权：地方各级政府对本级财政预算进行适当的调整，须报经同级人民代表大会或常务委员会审批；有权支配和使用本地区的机动财力；有权根据国家统一的政策、法令、制度，因地制宜制定本地区的具体执行办法和实施细则。预算管理体制的主要内容：一是确定分级管理；二是划分收支范围；三是确定各级财政预算收支的平衡办法，即确定收支关系；四是规定管理权限和责任，在预算管理体制中明确财政方针政策制定权，财政预算审核权，规章制度制定权。

　　2．国家财政预算报批的审计。

　　(1)中央预算和地方总预算的审核。财政部在汇总中央预算草案和地方总预算草案之前，必须进行认真的审核，其审核的内容是：①财政预算收支的安排是否贯彻了党和国家的各项方针、政策以及国务院、财政部关于编制预算草案的指示精神。②财政预算收支安排是否符合国民经济和社会发展规划目标及国家预算指标的要求。③财政预算收支安排是否符合分税制预算管理体制的各项规定和具体要求。④财政预算编制的内容是否符合要求，表格资料是否完整，预算说明是否齐全，有无技术上和数字上的错误等。

　　审核时应进行必要的核算，如发现差错和不符合要求的情况，要及时通知编报单位进行修改，及时协商处理。

　　(2)国家财政预算的审查和批准。财政部汇总成国家财政预算草案之后，应附上编制国家财政预算草案的文字说明上报国务院审查，经国务院审查通过以后，报请全国人民代表大会审查批准。

　　全国人民代表大会审查批准国家财政预算的过程，一般先由财政部长受国务院委托向全国人民代表大会报告上年度国家财政预算执行情况和本年度财政预算草案的内容，为便于审查，先由全国人民代表大会预算委员会或财经委员会负责审查，并将审查结果提交全国人民代表大会讨论。经大会讨论、审查通过以后，作出批准的决议。

　　国务院根据决议，对国家财政预算进行修订。中央财政预算由各主管部门根据国务院核定的预算，修改并核定所属单位预算。地方预算由省(自治区、直辖市)及计划单列市政府根据国务院核定的预算，修改地方预算草案，并报请同级人民代表大会审批，再分别核定本级各主管部门的单位预算和所属市(地、州)、县(市、区)总预算。市(地、州)、县(市、区)，总预算草案的审批，与省(自治区、直辖市)总预算审批程序基本相同。

　　1．财政预算审计的要求

　　要切实抓住财政预算审计的重点，审计工作中，必须注意以下几点要求：

• 认真总结经验教训，增强做好预算审计工作的信心和决心。
• 要取得中央和地方各级政府的关心、重视、支持、配合。
• 要坚持依法审计，实事求是的原则。
• 要坚持从微观着眼，为宏观调控服务。
• 要在深化审计内容上做文章，在提高审计报告质量上下功夫。

　　2．财政预算审计的重点

　　财政预算内容纷繁复杂，包罗万象，审计时不能轻重不分，平均使力，必须抓住关键，突出重点，根据财政预算的特点和要求，审计时，主要应从以下几方面人手：

　　(1)财政预算编制依据的审计。财政预算编制依据审计，是指对编制收支预算所适用的上年财政经济执行结果、当年经济事业计划和工作目标、政策因素以及支出定额标准等是否科学、合理、准确、真实，进行的专门审计监督，必须要有科学、合理、准确的依据。

　　①编制收入预算有无层层加码，难以为据。

　　②编制支出预算有无生产性、非生产性配套项目过多，计划难以适应。

　　③对财政支出定额或标准是否符合客观实际，有无标准过低、过高，造成预算依据难以适用等问题，进行认真审核，有针对性的提出建议，为上级决策部门修订合理标准或定额提供可靠的依据。

　　(2)预算财力安排顺序的审计。预算财力安排顺序的审计，是指对一定的预算财力，先安排什么，后安排什么，是否体现预算的性质和作用，反映政府活动的范围和任务进行的专门审计监督。预算财力安排顺序的问题，是一个政策性较强的问题，实践经验告诉我们，如果财力安排顺序不当，不仅会挫伤群众的积极性，而且妨碍国民经济和社会发展。因此，对预算财力安排顺序的问题必须进行认真审查。

　　(3)预算财力安排重点的审计。预算财力安排重点审计，是指对预算财力安排顺序确定以后，预算资金的具体项目安排，是否突出重点，兼顾一般，体现党和国家方针、政策，反映经济和发展规模的方向等，进行专门审计监督，在现有财力情况下，想达到主观需求是无法办到的，这是因为预算财力安排总是有限的，而实际需求，总是无限的，即：希望安排越多越好。而要解决这个需要与可能的矛盾，其根本途径是要处理预算财力安排重点的问题。因此，审计时应着熏看预算安排是否符合现行紧缩财政的措施，有无预算安排重点不突出，撒胡椒面的问题；是否从实际出发，注重效果，预算切实可行，有无该压的不压，不该压的硬压的问题；是否做到既要保证各项行政事业工作的顺利进行，又要有利于促进中央和地方经济发展需要来考虑；既要突出整体利益，又要对整体内部作具体分析，区别对待，有无一刀切的简单做法。如：预算支出安排从整体上要压缩行政管理经费，但对人头经费及必要的公用经费和业务经费不但不能压，而且要予以保证，需要真正压缩的应该是会议费、小车购置费等社会集团购买力等，以促进预算安排既确保重点，又兼顾一般的目的。

　　(4)预算财力安排结构的审计。预算财力安排结构审计，系指各项预算收支计划安排组成是否符合经济和社会发展现状，符合应占各经济成份的比重(比例)等，进行的专门审计监督。随着复式预算制度的推行，今后对预算财力安排结构是否合理的审查，应注意两方面：

　　一是审查各预算之间的结构是否合理。包括公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算及其他预算，有无相互挤占或比重(比例)关系不协调的问题。

　　二是审查每项预算的内部结构是否合理，有无安排不恰当，收支倚轻倚重的问题。目前复式预算已经推行，今后应随着这次改革的不断深化，努力探索新的审计方法，总结新的审计经验。

　　(5)预算安排留有后备的审计。预算安排留有后备的审计，是对预算收支计划安排中，是否坚持收支平衡、略有结余的原则，有无将预算财力全部安排分光、不留后备进行的专门审计监督。在编制预算中，一般要求收入预算不能满打满算，要留有余地，使收入来源真正稳妥可靠；支出预算要在收入预算范围内安排，而且不能全部分光，应留有一定后备，通常叫设置预备费。按国家预算要求，总预备费一般控制在可用财力的35％为宜，且不能动摇。因此，对预算安排留有后备的审计，应把握住上述要求，重点审查收入是否留有余地，有无算得很满；支出是否打得很紧，有无缺口；预备费是否真实可靠，有无虚假等问题。通过审计，找出预算安排不留后备的问题和原因，促使及早调整预算，确保实现收支平衡，略有节余。

　　1．有利于起到防患于未然的作用。

　　财政预算是中央和地方各级政府财政收支计划的执行和财政决算考核不可缺少的依据，也是审计机关进行财政预算执行审计和财政收支决算审计的重要依据。财政预算审计工作做好了，不仅对财政预算执行和财政决算会产生好的影响，而且对加强和完善审计机关的事前、事中和事后监督形式也会起着积极的促进作用。

　　2．有利于维护国家财经法纪。

　　国家的财经、法规、规章制度，是国家规范社会主义市场经济活动和财政预算管理的重要手段。如果有法不依，有令不行，就很难保证国家对经济运行过程的调控。因此，审计中对一些地方政府和财税部门，只从局部利益出发，不顾全局利益，不带头遵纪守法，损害国家利益的行为，要进行审计和处理，以保证国民经济和国家预算在国家规定的法律框架内运行。

　　3．有利于确保国家预算收支的基本平衡。

　　我国从1994年1月1日起，全面推行分税制财政体制以后。中央与地方、国家与企业及个人之间的财政利益分配关系由此会产生新的变化和新的矛盾。例如：按照分税制的财政体制要求，地方在编制财政预算时必须做到自求平衡。不打赤字。但从目前的实际情况看，有些地方考虑全局利益少一些，考虑地方利益多一些，因此，在财政预算编制中仍然存在赤字预算的问题。对此，只有通过经常性的财政预算审计，一方面及时反映和揭露地方政府编制赤字预算的原因和问题，另一方面监督地方政府更好地按照量力而行，量人为出，自求平衡的原则办事，督促和帮助地方政府增收节支，开源节流，减少损失浪费，从而促进国家预算收支的基本平衡。

　　4．有利于促进中央和地方政府合理安排预算。

　　开展财政预算审计，可以进一步查清家底，准确掌握自身的财力与承受能力。使有限的预算收入，优先保证国家宏观调控所必须的需要；促进财政预算支出结构合理化，真正做到少花钱、多办事、办好事，最大限度地提高预算资金的使用效益。

　　5．有利于推进财税体制改革。

　　目前财政部门预算管理工作中存在的一些漏洞和薄弱环节，有些问题是多年来延续下来的，财政部门往往自身难以发现和纠正。财政预算审计通过经常的、独立的、外在的监督，可以加强审计与被审计的信息反馈和开展必要的监督，能够及时发现并督促财政部门改正这些问题，以推动财政体制改革的深入发展。