财政决策

　　财政决策是指一种行为过程，即国家为了控制未来的财政分配活动，达到优化财政分配和财政调控的目的，预先对财政分配模式及相关策略进行决断和选择的过程。

　　财政决策是财政实践活动的先导，它的目的是为了指导未来的财政实践活动，使其沿着正确的途径进行，以实现最佳的财政行为预期；财政决策的核心是择优，即运用正确的理论和技术方法，在若干可供选择的方案中选定一个最为理想且切实可行的方案。财政决策是一个复杂的过程，财政分配活动本身所具有的涉及面广、政策性强、对国民经济影响大等特点，决定了财政决策不可能在瞬间完成，只有经过广泛的调查研究，掌握大量的信息资料，运用多种技术手段反复进行分析、测算、比较，才能在科学的基础上完成财政决策；财政决策又是一个动态过程，影响财政分配活动的因素总在不断变化，这种变化不可能在预先的决策中完全预见到，因而既有的财政决策方案总会在实践中显示出或多或少的偏差甚至失误，这样，决策内容也需要随着实践过程作必要的检验和适时的修正。

　　(一)预先性。财政决策是对未来财政分配模式及相关措施所作的抉择，其意义在于控制未来的财政分配活动，使其按预期的方式进行。它是在财政分配行为发生之前进行的，因而具有预先性的特点。为了使预先作出的财政决策尽可能与客观规律的要求相吻合，必须对财政决策方案进行认真而严谨的分析研究和测算验证。如果决策在实施中出现偏差，要及时进行调整和修正，以更好地控制此后的财政分配活动。

　　(二)系统性。财欧决策是一个统一而完整的系统，它由若干具有不同决策对象和决策任务的分子系统组成，这些分子系统尽管由于对象和目标的差异而具有相对独立性，但都必须遵循统一的财政决策规律，这就是财政决策的系统性特点。这种系统性既是各种财政变量之间联动关系的本质要求，又是财政决策系统正常运行的必要条件。

　　(三)优选性。财政决策是对多种准备行动的方案进行选择，这种选择不是随意的行为，而是一个优化选择的过程，这就是财政决策的优选性特点。它包括两方面的含义：一是按照未来财政分配的目标、任务和客观规律的要求，在多种方案中选择出一个最为理想且切实可行的方案，二是在备选方案均难以尽如人意时，对多种方案进行优化重组，取长补短，形成新的、更为理想的决策方案。

　　财政决策要素是指组成财政决策的主要因素，它构成财政决策的内涵。通常情况下，财政决策由以下要素组成：

　　(一)财政决策主体。是指财政决策的组织者。通常由各级政府或代表国家的各级财政部门承担。财政决策主体的核心是决策者，决策者可以是一定的领导集团，也可以是相关的领导者和管理者。决策者的素质直接影响着决策的质量。一个合格的决策者必须具有尊重科学，实事求是，谦虚谨慎的优良品质；具有顾全大局，开拓创新，讲求实效等科学决策观念；具有观察分析、准确判断、综合组织和灵活应变等科学决策的能力。只有具备上述素质的决策者，才能在纷繁复杂的社会经济活动中，对未来财政发展的方向和目标作出符合客观实际的、明智的抉择。

　　(二)财政决策客体。是指财政决策的对象。不同的决策对象对财政决策有不同的要求，它决定着财政决策的范围、方法和内容，只有围绕决策对象的特点和运行方式进行财政决策，财政决策才可能有的放矢，并收到好的效果。

　　(三)财政决策手段。是指完成财政决策所采用的工具。它包括理论手段和技术手段。财政决策的理论手段，又称财政决策“软件”，是指对财政决策起指导作用的各种理论，包括系统理论、控制理论、预测理论、决策理论、经济理论、财政理论等等。选择正确的理论手段，是财政决策科学化的重要前提。财政决策的技术手段，又称财政决策“硬件”，是指进行财政决策时，处理各种财政信息资料，进行各类数据测算的技术工具，如电子计算机、复印机、打印机等技术设备。先进的技术手段，是提高决策的准确程度和决策质量的重要保证，特别是在现代决策更多地借助于数理方法的情况下，决策中技术手段的先进性更显示出日益突出的重要意义。

　　(四)财政决策目标。是指财政决策要达到或所追求的目标。决策目标是财政决策的关键要素。正确的财政决策目标，可以为财政决策指明正确的方向，它是拟定和选择财政决策方案的基本依据。正确的财政决策目标必须具有准确性，先进性和合理性。准确性是指财政决策目标必须能准确反映财政分配规律及其它经济规律的客观要求；先进性是指财政决策目标必须符合社会经济发展目标，反映社会经济发展趋势，有利于调动各方面增收节支的积极性，促进财政经济活动向前发展：合理性是指财政决策目标必须合理兼顾各方面的利益关系，既要体现实现国家职能的各种要求，又要考虑客观存在的各种条件，将目标建立在经济发展可能的基础上。

　　作为财政分配活动的先导和行动纲领，财政决策在国民经济和财政管理中有十分重要的作用：

　　(一)为国民经济健康发展创造条件。作为对未来财政分配活动进行的预先策划和抉择，财政决策影响着国民经济的各个方面和社会再生产的各个环节，其质量的优劣直接关系到国民经济的成败。因为只有正确的财政决策，才能通过正确处理财政分配关系来调动各方面增加生产、提高效益的积极性；只有进行财政决策，才能正确选择财政分配的倾斜方向和重点，优化财政分配结构以优化国民经济结构；只有进行财政决策，才能根据国民经济发展的客观要求，确定财政调节的重心和方式，控制经济发展速度，为国民经济健康发展创造条件。

　　(二)均衡社会总供求关系，实现国民经济综合平衡。均衡社会总供求关系，是社会财力分配的核心问题。财政是社会总需求的主要形成渠道，通过财政决策，正确选择收缩、均衡、扩张等不同的财政总量政策，可以影响社会需求总量，弥补社会总供求差额，对实现社会供求总量均衡有重要作用；通过财政决策正确处理积累与消费的比例关系，可以影响投资需求与消费需求之间的结构比例，使其与社会供给结构相吻合；同时，通过财政决策正确选择财政分配倾斜方向和重点，可以改变投资需求结构，进而制约供给结构，使其与需求结构的要求相适应，实现社会总需求与总供给的结构均衡。

　　(三)正确选择财政改革的目标、手段和实施步骤，促进经济体制改革目标的实现。改革经济体制，使其与现实生产力水平相适应，是生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑等规律的客观要求。经济体制改革离不开财政改革的协周配合，通过财政决策对财政改革目标及实施步骤的选择，可以使财政改革与经济体制改革步凋一致，从调整利益关系、转换财政职能．变换理财思路、健全财政宏观调控体系等方面与经济体制改革的要求相适应，促进经济体制改革目标的实现。

　　(四)优化财政分配活动，提高财政分配效益，正确的财政决策．是在充分号虑各种客观规律及国民经济发展的客观要求的前提下。通过科学测升们分析比较，对多种财政决策厅案进行优化选择的道理。它本身就是优化财政分配活动，讲求财政分配效益的先导性工作。只有通过财政决策，对各种方案边行分析对比，从中确定出有利于生财、聚财、用财的最优方案，才能提高财政工作效率和财政分配效益；反之，如果草率拍板或决策失误，会使财政工作缺乏正确的导向和规范．更会造成决策实施中的损失浪费和效率低下．优化财政分配活动和提高财政分配效益也就会因此而失去前提。

　　一、按决策范围分类

　　按决策的范围，可将财政决策分为中央财政决策和地方财政决策。中央财政决策，是指决策权归属中央，以中央财政分配活动或全国性的财政分配活动为对象的财政决策。它是决定财政发展全局目标和方向的决策。其内容主要包括，全国性的财政发展战略决策、整体财政发展目标选择；国家总财力规模及增长速度决策、国家总财力分配结构及比例选择；国家财政投资总规模及结构选择；中央财政区域倾斜方向选择；财政法制建设目标及步骤选择；财政改革目标及实施步骤、推进措施决策等等。中央财政决策是财政管理中关键性、全局性的最高层次决策，是地方财政决策的指南和基础。地方财政决策，是指决策权归属地方．以某一地区财政分配活动为对象的财政决策。它是对本地区未来财政发展模式所作的选择。其内容上要包括：地区性财政发展战略决策；地区财政发展目标选择；地区财源开发、建设决策；本地区财政倾斜政策决策；地区财政收支规模及结构决策；地区财政投资规模及结构选样等等。地方财政决策是中央财政决策在本地区的具体化和：公要补充，是指导各地未廷财政发展的行动纲领。

　　二、按决策时间分类

　　按决策时间，可将财政决策分为长期财政决策，中期财政决策和短期财政决策。长期财政决策，是指时间在10年以上的远期财政发展选择。这类决策偏重于战略问题抉断，是在较长时期内规范财政分配活动的纲领性决策。其任务主要包括：确定财政长期发喂的战略方针和战略臼标；确定财政分配的长期性收支指标；确定财政体制的目标模式；选择建设上期在十年以上的重点投资项目方案：制定和选择相对稳定的长期财政政策棚财政法规等等。

　　中期财政决策，是指时间在2年以上，10年以下的财政决策。它通常是在长期决策的基础上，结合中期具体需要和可能制定的，反映着战略决策与战术决策的完整统一，是财政决策中最主要和经常的形式，其任务主要包括：结合长期决策的要求，确定财政中期发展战略目标和战略方针；确定和选择中期财政发展速度指标及相应的实现措施；确定和选择中期财政投资重点和具体实施方案；确定和选择中期财政改革方案及配套措施；确定和选择中期财政政策目标和相应的政策手段；确定和选择中期财政分配规模及结构比例，等等。

　　短期财政决策，是指时间在1年或1年以下的财政决策。它通常偏重于战术决策，是在中期决策的基础上，结合短期经济发展的具体情况制定的。因此，它既是中期决策的具体化，又是其必要补充，对中长期财政决策的实施起阶段保证作用；在中长期决策出现偏差时、短期财政决策又是调整和矫正这种偏差的必要手段。短期财政决策的任务主要包括：制定当年财政分配的方针、政策和发展目标；确定当年财政工作的主要任务；确定当年财政收支指标及完成措施；确定当年收支结构及比例；选择当年财政政策及执行手段；确定当年投资规模及投资项目；确定当年财政改革的具体方案和实施措施，等等。

　　三、按决策对象的性质分类

　　按决策对象的性质，可将财政决策分为财政战略性决策和财政战术性决策。

　　财政战略性决策，是指对有关财政分配的全局性、方向性，长远性、原则性问题进行的决策，如一定时期财政发展战略目标、方针、政策，财政发展速度、结构比例，财政分配倾斜方向和重点，财政体制模式的选择等等。财政战略性决策是财政决策的关键内容，只有正确选择总体原则和方向，财政决策的科学性、合理性才有保证。

　　财政战术性决策，是指对财政分配实施措施、方法、途径等策略性问题所作的选择。如实现财政收支目标的措施选择，各种财政政策手段选择，实现财政改革目标的配套措施选择，财政投资项目的具体实施方案选择等等。财政战术性决策是财政决策的重要内容，正确的战术性决策是实现战略目标，完成战略任务的重要保证。

　　四、按决策过程的阶段分类

　　按决策过程的阶段性，可将财政决策分为动议研究决策、方案初选决策和最终决策。

　　动议研究决策，是指对各种财政决策意向进行的分析、研究、论证和选择。即在财政决策意向提出后，要围绕其实施的可能性，必要性及实施依据进行分析和论证，并在此基础上对其作出认可或否定。它是财政决策的初始阶段，在此阶段上，意向如果被肯定则进入更深入的决策过程。

　　方案初选决策，也称“参谋初选决策”，是在动议研究决策的基础上进行的进一步决策，表现为从事决策研究工作的机构、参谋群体，主管部门等对若干动议决策过程中队可的方案进行分析、比较和初步筛选。其结果是在科学的论证和全面而深入的综合比较的基础上，从动议决策方案中选出一个或几个可行方案，供最终决策者作最后决断。方案初选决策过程，是财政决策的中期阶段，也是费时最多，难度最大的阶段。

　　最终决策，也称“领导最终决策”，是财政决策机构对初选方案作出最后抉择的活动。表现为财政决策机构在对若干初选方案进行分析比较、权衡利弊的基础上，从中选出一个最为理想且切实可行的方案。它是财政决策过程的最后确定阶段，也是其最为关键的阶段。

　　五、按决策的方式分类

　　按决策的方式，可将财政决策分为常规性决策和非常规性决策。

　　常规性决策，也称“规范性决策”，是指按正常程序和惯例进行的决策。这类决策所要解决的通常是普遍存在、经常碰到的问题，其决策处理有固定的程序和模式，每次决策均可按标准化程序和惯例进行，因而其过程比较单纯，处理难度相对较小，决策结果也比较理想。

　　非常规性决策，又称“非规范性决策”或“特殊性决策”，是指无法用标准化程序和惯例来进行的决策。这类决策所要解决的通常是不常见的个别和特殊问题。其处理方法无章可循，无先例可供参照，因而其风险系数较大、把握亦比较困难，有时还须凭决策者的经验和才智来进行选择和决断。

　　财政决策是一项细致严谨，对社会经济发展的未来有重要影响的工作，为了提高决策的科学性和可行性，在财政决策时必须遵循以下原则：

　　(一)科学性原则。财政决策是未来财政分配活动的依据和行为纲领，其正确已否不仅关系财政分配的成败，而且影响着国民经济的健康发展和人民物质文化生活水平的提高。因此，在财政决策中，一定要遵循科学性的原则。这就要求在财政决策中充分认识和尊重客观规律的要求，坚持实事求是的思想路线，充分了解和掌握我国的基本国情，采用科学的决策理论、技术和方法，将效益指标贯穿于财政决策的全过程，真正选出理论上最合理、实践中最可行的最优决策方案，使财政决策与客观规律和国民经济发展的客观要求相适应，从而产生出最好的决策效果。

　　(二)完整性原则。财政决策是一项内容纷繁、涉及面广的工作，任何一个环节考虑不周、处理不当都会导致决策的失误，因此在财政决策中必须坚持内容完整性原则，不仅要考虑决策的战略性问题，而且要考虑决策的战术性问题；不仅要正确确定财政发展目标，而且要选择实现目标的保证措施；不仅要考虑经济技术因素，而且要考虑政治杠会因素；不仅要考虑决策在理论上的合理性，而且要考虑其在操作中的可行性。其内容应尽可能全面、系统、完整，防止因决策内容遗漏或顾此失彼，使决策实施面临矛盾时缺乏处理依据而陷入盲目和混乱。

　　(三)严肃性原则。财政决策是一项严谨细致的工作，整个过程都必须贯彻严肃性原则。这种严肃性首先是指决策态度和方法的严肃性，无论是总体财政决策还是局部财政决策，都不能草率从事，既要在思想上高度重视，采取严谨认真的态度，又要有严格的程序规定和方法约束，不可随意应付，轻易拍板。另外，财政决策的严肃性原则还要求决策在实施中要有权威性和约束力，特别是战略性，全局性的财政决策，一经批准形成，就应具有法律效力，成为指导财政分配的行动纲领，决不可任意修改或各行其事。既便决策出现偏差需要修改，也需经过一定程序对原决策进行及时调整，然后再按调整后的决策组织实施。如果决策没有权威性、不被恪守，就失去了决策的意义。

　　一个财政决策从意向产生到付诸实施要经历一定的过程，这一过程必须遵循客观规律的要求，按照一定步骤和顺序进行，人们把这种反映财政决策规律的工作步骤，称作财政决策的程序。

　　财政决策程序一般包括以下六个阶段：

　　(一)提出问题、确定决策目标。任何决策的动因都不可能凭空产生，只有在实践中提出一些需要解决的问题，决策意向才可能产生。财政决策也是一样，只有在财政分配过程中提出需要解决的问题，并针对性地确定解决问题的目标，才能产生财政决策意向，并真正进入财政决策过程。因此可以说，发现和提出问题是财政决策的起因，确定解决问题的目标是财政决策的起点，它们是财政决策的初始阶段，只有在这一阶段上及时发现和提出问题，并准确地选择决策目标，才可能为形成正确的财政决策提供前提。

　　(二)拟订备选方案。在决策目标确定之后，要围绕目标的实现拟订决策备选方案。决策备选方案的拟订必须在进行了广泛深入的调查研究、掌握了大量信息资料的基础上进行。其中应注意的问题主要有三点：①备选方案必须有两个以上，否则将无法进行比较选择；不同的备选方案应各有所长，有一定的比较意义。②每一个备选方案都应该围绕决策对象的内容及决策目标的实现来全面设计，并且要突出决策中的重点问题和重点指标，对决策实施中可能遇到的潜在风险及相应的防范措施也应加以考虑并在方案中加以说明。⑧各备选方案规划和反映的内容和指标应尽可能保持一致，以便使决策者能进行对应的综合比较和论证。

　　(三)评价备选方案。备选方案拟订后，要对各种方案的合理性、先进性、可行性进行分析论证和比较评价，其内容主要包括：①效益指标的比较评价，即对各备选方案实施后的预期效益进行比较评价。在比较时要将微观效益与宏观效益，直接效益与间接效益，经济效益与社会效益等结合起来进行综合性的分析比较，并在此基础上对各种方案的综合效益作出客观的评价。②实施条件的比较评价。任何决策的实施都必须具备一定的条件，包括资源条件、资金条件、技术条件、社会条件等等。因此，在决策备选方案拟订之后，还须对各种方案实施时所需具备的各种条件及其现实可能满足程度进行分析评价。③潜在风险比较评价。即对各方案实施中可能出现的不确定因素及其可能引起的潜在风险进行分析，对相应的防范措施的可行性进行比较，并在此基础上对各方案的潜在风险和可能防范程度作出评价。

　　(四)确定决策方案。各备选方案经过论证评价之后，接下来要根据评价结果在多种方案中确定一个最佳方案，作为控制和指导相关财政活动的依据和纲领。在方案的最后决断中，应注意以下几个问题：①应重点比较各方案的重点指标和综合效益，并根据决策对象的具体要求，选择受限条件少，潜在风险小，预期效益高的方案。②如发现方案论证评价工作不全面、不准确甚至有错误，则应重新组织方案的论证和评价。③如果备选方案均难以达到要求，则不能草率从事，勉强劣中拔优，而必须重新组织方案的拟订和评价，必要时甚至可以放弃决策意图。

　　(五)决策的组织实施。决策方案在实施前的确定并不意味着决策过程的结束，因为决策只有在付诸实施后才有实际意义，所以，决策的组织实施也是决策过程的重要环节。在这一环节中，关键性的工作主要包括：①向各执行单位下达决策命令并做好决策方案实施前的准备工作，如财政制度或财务制度改革方案确定后，应先颁布改革方案并对相关人员进行技术操作培训，以保证决策方案的顺利实施。②决策的预先性决定了财政决策不可能完美无缺，因此在决策实施过程中，还须根据客观具体情况对财政决策进行必要的补充、调整和完善。③建立灵敏有效的信息反馈系统，将决策实施进度、效果等情况及时反馈到财政决策部门，为决策者及时发现和修正决策偏差提供信息资料，使财政决策臻于完善。

　　(六)进行事后分析和总结。这是财政决策全过程的最后一环。在财政决策实施完成后，财政决策部门应及时地对决策情况进行总结，以从成功中总结经验，从失误中汲取教训，揭示出某些带规律性的东西，从而为以后的财政决策提供借鉴。

　　财政决策的根本任务，是在正确认识客观经济规律和财政分配规律的基础上，根据一定时期社会经济生活及实现国家职能对财政分配活动提出的要求，按照财政分配本身的内在联系和运动规则，科学地、王确地选择财政分配的未来，使财政活动在最优决策方案的规范下按预定的目标和方式进行，取得最好的财政分配和调节效果。具体而言，财政决策主要有以下几方面的任务：①确定财政发展目标，使其与社会经济发展目标相一致，保证财政分配活动沿着正确的轨道顺利地进行。②根据社会总供求关系的对比情况，确定财政总量政策，为均衡社会总供求服务。③确定财政支出方向和比例，选择支出倾斜重点和相应的投资决策方案，为优化产业结构，实现国家职能服务。④确定财政改革目标和实现目标的具体步骤和相应措施，促进经济体制改革目标的实现。⑤确定财政效益目标，在分析财政效益的各种制约因素的基础上，采取切实可行的措施，提高财政分配效益。⑥根据宏观调控的要求、正确选择各种财政手段及其运作方式，引导、调控、监督国民经济活动，实现国家的宏观调控和管理目标。

　　由于财政决策的对象和内容不同，因而其决策方法也有听不同。归纳起来，财政决策的方法主要有以下两类：

　　(一)定性决策法。也称决策“软方法”，是指决策者运用社会科学原理，通过各种有效的组织形式，充分发挥决策者个人或集体的智慧和创造力，在认识决策对象本质的基础上，探讨其发展变化规律，并从中找出决策方案的确定依据，然后进行方案抉择的方法。较常用的定性决策方法主要有：

　　1．意见综合法。是以会议等形式组织专家或相关人士对决策项目充分发表意见，并将专家意见区别分类，加以统计处理，得出综合决策结果的一种决策方法。这种方法的步骤大致包括以下环节：①选定专家或有关人土若干人，②请专家或相关人士对决策项目充分发表意见，通过相互启发、交叉影响和互相感染诱发创造性设想。⑧决策人员对专家或相关人士的意见和创造性设想进行逐一研究论证，得出对决策方案的综合性评价，以此帮助决策者对决策方案进行选择。

　　2．经验决策法。是决策群体或个人根据直觉判断和经验推论来进行决策的一种方法。这种方法通常用于决策者对决策对象的历史、现状及发展变化趋势较为了解，具有较丰富的经验累积的情况下。这种方法简便易行，适用于问题简单明了的决策。由于直觉判断的局限性和经验推断的主观性，经验决策法的运用结果难以做到全面准确，因此重大决策不适宜采用此方法。

　　(二)定量决策法。也称决策“硬方法”，是运用数学模型和电子计算机等计量手段来处理决策问题的一种决策方法。这种方法的特点在于用数学模型来反映各种财政变量之间的联系，并将财政决策转入可以先进的技术手段为计算基础的科学化轨道，避免了传统经验决策方法的主观性和不准确性；同时，由于定量决策法往往采用标准化决策程序，因而提高了决策的科学化水平和决策结果的准确程度。但是定量决策法在运用中也存在一定的局限性，主要表现为它难以处理某些因素复杂且多变的非程序化问题，特别是对一些非常规性决策在使用上会受到较大限制；同时定量决策对决策人员的定量分析和计算机应用知识和技能有较高要求，一般人不易掌握。定量决策方法甚多，最常见的是各种运筹学方法，包括规划论、对策论、排队论、图论、库存论、搜索论等。