财政投资项目

　　财政投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

　　1.工程结算审核应提交的资料

　　根据《财政部关于印发财政投资评审管理暂行办法》(财建[2001]591号)的规定，财政投资项目工程结算审核应提交的资料主要有：(1)项目建议书及批复文件；(2)可行性研究报告及批复文件；(3)项目建设规划批准文件、证件；(4)征地拆迁资料；(5)设计概算及批复文件；(6)年度投资计划；(7)预付款和工程款支付情况及形象进度统计表；(8)地质勘探报告(9)建设工程开工许可证；(10)工程竣工图纸(11)设计变更及签证；(12)工程洽商及签证；(13)工程结算书、工程监理报表及工程价款结算账单；(14)竣工验收证明(15)招投标文件、调整后的投标概算及相关资料；(16)工程施工合同及施工单位资质等级证书；(17)经认可的施工组织设计；(18)调整设备、材料价差的证明材料(19)设备、材料购货合同。

　　2.财政投资项目工程结算的审核重点

　　工程结算应以承发包方双方签订的合同为基础，在工程竣工验收合格后，结合施工变更、工程签证等情况，确定符合施工实际的竣工工程造价。竣工结算审核是维护甲乙双方合法权益的重要手段，也是把好造价的最后一关。

　　定额计价模式下工程结算的审核，主要以审核工程量是否正确、单价的套用是否合理、费用的计取是否准确3方面为重点，在施工图的基础上结合合同、招投标书、协议、会议纪要及地质勘察资料、工程变更签证、材料设备价格签证、隐蔽工程验收记录等竣工资料，按照有关的文件规定进行计算核实。

　　在工程量清单计价模式下，财政投资项目的工程结算审核重点主要是审核实际完成工程量与清单工程量是否一致。在合同范围内未能完成的工程量或增加的工程量，则按相应的合同单价乘以增减工程调整结算造价；超出合同范围外的工程量按实际发生数量结算造价。如工程内容与合同一致或相近的采用相应的合同单价；工程内容与合同内容不一致的，按招标方与承包方协商并经财政评审机构审核通过的市场价格作为合同单价，再乘以实际发生工程量调整结算造价。

　　3.做好工程结算审核的方法和措施

　　(1)强调合同价的法定性

　　随着《中华人民共和国招标投标法》的实施，工程造价越来越多地通过招投标形成，承发包方双方依据招投标文件在合同中约定的工程造价(即合同价)，进行项目工程的结算审核。合同价具有不可改变的法定性，它是受法律保护的。在竣工结算时，应遵循工程结算总造价合同价款(中标价)施工过程中变更、现场签证调整价款的原则，任何一方都无权将合同价推翻而重新编制结算，应将合同价作为主体不动，只计算因设计变更、现场签证等增减的合同价款及按合同约定的计算方法计算的材料价差。这样审核的竣工结算，只需计算调整(增减)部分，缩小了审核范围，易于审核和造价控制，可以挤掉报审结算中的“水分”。

　　(2)严把工程变更审核关

　　在工程项目的实施过程中，工程变更是难免的，且变更产生的原因也是多方面的，做好工程变更对工程造价增减的审核十分重要。对于设计变更、材料改代引起的工程量变化，需进行标内项目的调整。

　　招投标工程中有时由于偶然性的因素，存在着中标价与标底接近而单项工程量相差甚远的情况，竣工结算时如果不发生施工变更、多计或少计的情况，单项工程量一般无需调整，因为中标单位的投标书作为合同的一部分，承包商应承担由此而产生的风险。

　　随着建筑市场竞争的日益激烈，投标单位为了增加中标机会，常采取多种投标策略，如以退为进策略，即在投标中先报低价争取中标，再寻找机会索赔。对于施工企业正当的要求应予以支持，而对于利用工程变更的机会高估、多算工程量以抬高工程造价的不正当行为，应坚决予以制止。因此，在工程结算审核时应严格把关。

　　(3)坚持现场签证的原则性

　　现场签证应准确，避免失真、失实。在审核工程结算时，经常会发生现场签证不规范的现象。在工程建设过程中，设计图纸以及施工图预算中没有包含而现场又实际发生的施工内容很多，由于这些因素所发生的费用，称为现场签证费用。在签证过程中要坚持以下原则：

　　①准确计算原则。工程量签证要详细，准确计算工程量，凡是可明确计算工程量套定额的内容，只能签工程量而不能签人工工日和机械台班数量。

　　②实事求是原则。凡是无法套用定额计算工程量的内容，只签所发生的人工工日或机械台班数量，从严把握工程零工的签证数量。

　　③及时处理原则。不论是施工单位，还是建设单位均应抓紧时间及时处理现场签证费用，以免由于事过境迁而引起不必要的纠纷。

　　④避免重复原则。在办理签证单时，必须注意签证单的内容与设计图纸、定额中所包含的工作内容是否重复，对重复项目内容不得再计算签证费用。

　　　一、财政投资项目全过程评审监督的必要性

　　(一)财政投资项目预、决(结)算环节浪费及损失的表现最初的投资评审主要侧重于预、决(结)算环节的审核，即挤掉工程预、结算造价编制中高估冒算的“水分”，而预、结算审核的依据是既定的施工图、施工承包合同、造价定额等。但事实上，除预、决(结)算编制中的“水分”外，建设项目较多的投资浪费、损失是在工程前期的决策、设计、施工合同约定等环节就形成的，而这些环节造成的浪费、损失在预、决(结)算评审时“生米已成熟饭”。例如：

　　1.盲目建设造成投资浪费、损失。在缺乏必要的可行性论证的情况下盲目上马工程项目，有的形成重复建设；有的“边设计、边施工、边修改”，直接造成初始投资大量浪费；有的项目建成后不能投入正常运行需付出高额运行、维护成本。清徐县三国城的建设就是典型案例，该项目总投资3500余万元，由于各种因素估计不足，这几年来门庭冷落，游人稀少，非但不能收回投资，运行费用都不能维持。

　　2.“钓鱼工程”造成投资浪费、损失。某县城建局向上级政府争取资金修建污水处理厂，为争上项目故意压低投资估算申报立项。财政厅拨入400万元后于1997年开工建设，由于地方配套资金不到位，被迫长期停工，直到2003年底才投入运行。

　　3.设计不当造成投资浪费、损失。设计单位顺从建设单位贪大求洋的意愿，超规模、超标准设计，造成投资大、使用效率低。有的建设单位不执行基建程序，手续不全提前开工，致使投资增加。

　　4.施工合同不规范、不合理造成投资浪费。一种情况是施工承包合同内容不完善或约定不明确，给施工单位留下讨价还价的余地；另一种情况是建设单位被施工单位算计或主观故意与施工单位签订高价承包合同。

　　5.建设单位不了解市场行情或主观故意高价采购设备、材料，造成投资浪费。此种行为也较为普遍。

　　(二)造成投资浪费、损失的行为有多种多样，其原因如下

　　1.有的建设单位责任意识淡薄，或建设单位与使用单位合一，更助长了建设单位贪大求洋的意识。

　　2.建设项目零星分散，工程管理大多是非专业人员，对建筑管理、合同、造价等知识知之甚少，节约投资的经验更为缺乏。

　　3.基建投资涉及到较为复杂的技术问题和多方面的利益关系，从管理现状看，投资监管的力度和深度还远未到位。

　　提高投资效益，决策是关键。项目投资成本控制更涉及到从投资决策到竣工的每一个环节。某些投资项目由于前期工作不到位(盲目决策、设计不合理)甚至可能造成“终身”遗憾。财政投资使用的是“纳税人”的钱，确保财政投资合理、节约、有效是财政部门的重要职责。由于建筑工程技术的复杂性和财政投资建设项目的分散性，依靠专业技术队伍，强化财政投资项目事前、事中和事后全过程评审监督，已势在必行。

　　二、充分发挥财政投资评审机构的专业技术优势，强化评审监督

　　财政投资评审机构是一支由工程管理、工程造价、财务管理等各类专家组成的专业技术队伍。由于长期从事投资评审，接触大量、各类型建设工程项目，熟悉造价定额、财务制度和市场材料设备价格信息，对投资评审监督比社会中介机构有更为丰富的专业知识和实践经验。更为重要的是，财政投资评审机构作为非营利性机构，接受政府(财政部门)的委托对建设、施工单位的行为进行监督，不会因机构经济利益被被审单位意志所左右，能够从出资人的利益出发，有效履行监督职能。

　　项目建设各阶段财政评审工作的重点和作用：

　　(一)项目设计阶段。要严格审查设计功能与决策要求、设计投资规模与计划投资规模是否相符，防止超计划、超标准建设。同时，对设计不合理、不完善的项目要及时提出修改建议。

　　(二)投资预算编制阶段。要认真搞好投资预算审查，为投资预算的编制和资金的拨付与控制提供准确依据。实行工程量清单报价制后，招标前要特别注意对单位工程项目进行完整性和工程量准确性审查，避免施工单位高价索赔和连带索赔造成投资损失。

　　(三)施工合同签订阶段。评审机构要充分利用其所掌握的工程造价等专业知识和价格信息，搞好施工合同签订前的合法、合规和合理性审查，选择合理的承包、计价和结算方式，规避设备、材料价格变动风险，并对可能发生的变更部分的计价方式进行明确约定，尽可能避免索赔纠纷。

　　(四)建筑材料、设备采购阶段。要配合采购部门搞好标底审查或评标工作，要积极推行政府集中采购制度，使建筑材料报价进一步公开、透明，力求材料、设备质优价廉。

　　(五)建设施工阶段。首先是对建设资金的到位和管理使用情况进行监督，防止建设单位和有关部门截留、挪用、挤占建设资金。其次是对设计变更部分进行审核。对设计变更的内容、必要性、合理性、追加投资额度及资金来源要进行严格审查，防止建设单位变相套取建设资金的行为。

　　(六)竣工决(结)算阶段。依据有关法规政策和项目投资批复文件和竣工图等各种计价依据，及时做好项目投资决(结)算评审，为建设单位办理竣工结算和资产计价提供依据；对项目投资行为和效益做出客观评价；对有关违纪违规问题提出处理建议。

　　(七)投产运行阶段。通过追踪问效等事后评价工作，认真总结经验和教训，探索加强投资管理和提高投资效益的途径。

　　三、财政投资全过程评审监督须处理好几个相关的问题

　　财政投资全过程评审监督是一个复杂的系统工程，提高财政投资效益更是一个复杂的课题。评审监督要发挥应有的作用，既需要评审机构做出较大的努力，也需要社会各方面的支持配合。

　　(一)取得政府对投资评审监督工作的支持。各级政府领导要高度重视财政投资全过程评审监督的重要性和必要性，尤其要重视科学决策，尽可能杜绝“三边工程”、“献礼工程”、“政绩工程”。

　　(二)协调好与计划、城建等部门的关系。重大投资项目的效益评价、可行性论证要充分听取他们的意见，全过程评审监督更要取得他们的支持和配合。

　　(三)大力提高评审队伍素质。投资评审监督是一个复杂的课题，建设高素质评审队伍是有效履行监督职责的保障。评审队伍的建设必须坚持德才兼备的原则。要按照“三个代表”的要求，抓好思想和职业道德教育，增强评审人员的使命感、责任感和服务意识；要大力抓好业务培训，拓宽评审人员的知识面，努力培养复合型人才，不断提高评审质量和服务水平；要按照公正、廉洁的要求，抓好评审队伍纪律、作风建设，确保评审人员行为廉洁。