财政健全主义

　　财政健全主义是对财政法在功能上的要求,它旨在降低财政风险,确保财政运行不至于偏离安全稳健的目标。

　　财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题就在于能否将公债作为财政支出的资金来源。

　　资本主义早期，财政健全主义一般要求年度财政平衡，不得在预算中列赤字。国家的财政开支只能以税收、费用等非税收入作为来源，公债的合法性被完全否定。进入垄断时期以后，受经济危机的影响，国家不得不大规模干预经济。由于财政开支的数额剧增，而传统的收入来源不升反降，因此财政赤字成为各国的普遍现象。为了弥补财政赤字，公债手段开始被大量使用，并且逐渐合法化。在这种历史背景下，人们对财政健全主义开始持怀疑态度。在公债发行已经不可避免的情况下，是否还有必要强调财政健全主义?如果是，那么财政健全主义的内容如何衡量?这些问题一直缠绕在人们的心中，不得其解。针对这些问题，有人主张，年度财政平衡事实上无法做到，财政平衡应该建立在动态基础上。如果在一个经济周期内，萧条时期的赤字与高涨时期的盈余能够相抵，这也是一种平衡；还有人主张，考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的应当是财政的经济效果。如果财政能够促进经济健康发展，即便出现财政赤字也没有关系。

　　我们认为，随着财政平衡被打破，公债的规模日益扩张，财政风险也越来越大。在这种情况下，就更应该强调财政健全，防止财政突破最大承受能力，引发财政危机。应该说，虽然实现财政健全的方式可以变，但财政健全的理念在任何时候都不会过时。

　　毫无疑问，财政平衡是实现财政健全的一种方式，也是一种理想的财政状态。但是，当年度财政平衡无法坚持时，财政健全主义的重点也应当随之调整。既然公债在现代经济条件下无法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借债毕竟是引发财政风险的重要因素，因此，法律应当着重对公债的发行主体、审批程序、发行方式和限额、使用范围、偿还方式、债务管理等作出限制，以最大可能地发挥公债的积极功效，降低公债的财政风险。当公债的规模和结构已经超出风险预警线时，法律还应该设置紧急应对措施，如强制性要求收缩财政开支规模，调整财政支出结构，等等。

　　(一)经常性收支必须维持平衡

　　经常性支出是指为保证政府各部门和各项事业日常活动开展所需的支出，如行政事业单位的经费支出、社会保障支出等，它一般以税收、社会保障缴款和费用征收作为收人来源。从历史渊源来看，经常性收支代表着最传统和最狭窄的政府职能，历来就属于必须保持平衡的项目。从风险控制来看，经常性支出中大多属于消费性开支，难以在经济上产生利益回报。如果用借款收入维持该项开支，财政的风险极其巨大，对后代产生明显的不公平。从现实可能来看，由于经常性支出中不包含经济调控职能，税收等收人大都能够满足经常性开支的需要，不会出现财政资金的短缺问题。如，我国《预算法》第27条第l款规定，“中央政府公共预算不列赤字”，这其实就是经常性预算平衡的大体反映。

　　(二)公债只能用于具有公共性的建设项目

　　之所以将公债的用途限定在建设性项目上，主要是因为建设性项目具有直接偿还债务的能力，可以在很大程度上降低财政借款的风险。在我国，建设性项目既包括公共预算中的公共投资项目，也包括国有资产经营预算中的盈利性投资项目。由于后者完全建立在市场竞争的基础上，因此不以通过发债的方式筹措建设资金。如果出现资金短缺，也应当通过银行贷款等市场方式解决。故此，需要财政借款支持的建设性项目只能限制在公共投资的范围内，纯盈利性的投资项目应被排除在外。虽然我国《预算法》第27条肯定中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是这种不对建设性资金作出区分的做法，在实践中可能会导致与民争利的弊端，影响社会资源配置的整体效率。

　　(三)公债应当遵守实体法上的风险防范机制

　　公债的风险虽然最终要通过经济的发展来消除，但法律上的风险防范机制也是十分必要的。首先，应当界定公债的范围，将内债、外债都包含在内。债的形式既可以是债券，也可以是直接借款，还可以是一种保证债务。其次，应当借鉴经济学的研究成果，为公债设定最高上限。如，规定未偿还的内债余额不得超过国民生产总值一定的比例；规定财政举借外债的最高数额；规定政府担保债务的最高数额，等等。再次，由于长期公债容易转嫁财政风险，增加代际不公平，因此，从长远来看，应当对公债的偿还期限作出一定的限制，防止政府发行期限过长的公债。最后，有必要设立偿债基金，增加债务偿还的财政保障，降低债务到期时的还款压力。遗憾的是，我国尚未从制度上建立公债风险防范机制，无论是公债的总额上限，还是公债期限，或是偿债基金，都没有在财政法中加以肯定，因此亟待改进。

　　(四)公债应当履行程序法上的审查监督手续

　　为了限制政府借债的能力，法律应当在程序上规定公债发行的审查监督手续。如，一般情况下，国库券的发行应当遵守财政法定主义，由权力机关直接以立法的形式加以规定；建设公债的发行也应坚持财政民主主义，经由权力机关审批通过；国家外债的募集和债务担保的实施，至少也要经过最高行政机关的同意，并报最高权力机关备案。在监督方面，则应该建立完备的债务监测、统计和预警公告体制，按照一定的指标及时向人民披露各种公债信息。另外，对于某些国债资金专项项目，也应该通过一定的检查机制，监督资金的使用效益，防止资金被挤占或挪用。目前，我国虽然也制定了一些公债审查监督程序，但基本上停留在行政机关内部管理的层次，其效力形式和公开透明度都有待提高。随着相关公债程序的逐步健全，我国财政运行的安全稳健性也会逐步得到提升。

　　(五)有限肯定地方财政的募债主体资格

　　我国《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”从目前的实践情况看，地方政府维持财政平衡的能力比较脆弱，地方财政赤字实际上普遍存在，但地方政府发行债券的资格却完全被否定。当出现人不敷出时，地方政府一般采取向中央政府借款的办法。有时，中央政府会代地方政府发行债券，在发行的国债总额中事先划出一定的比例供地方政府使用。从实施效果来看，这种做法虽然形式上保证了全国的统一募债权，但在防范财政风险方面却不一定尽如人意。由于发行主体过于集中，财政风险集中在单一的主体上，缺乏释放途径和缓冲空间。如果将权力有限地下放地方政府，使募债主体多元化，中央政府在防范财政风险方面的机动性就会得以增强，整个国家的财政风险也会随着下降。当然，为了防止地方政府过度举债，在法律上可以设定一些标准和程序，如规定募债的总额、期限、还款保障等，在程序上严格履行民主审批，同时赋予上级政府监督检查的权力。

　　1998年以来，为了解决经济疲软的问题，我国政府实施了积极的财政政策，国债投资成为刺激经济发展的主要政策杠杆。经过几年的实践，虽然经济形势从总体上看逐步走出低谷，但是国债风险问题却引起了人们越来越多的关注。

　　从制度建设上看，迄今为止，我国还缺乏强有力的国债风险防范机制，国债的发行既没有余额上限的要求，也没有期限的限制，偿债基金也被人们视为不必要的浪费，国债风险的消除完全被寄托在经济的持续发展上。然而，任何经济政策都存在失败的可能，如果积极的国债政策未能带来预期的经济效果，财政风险就会集中爆发，对宏观经济带来更大的负面冲击。因此，财政健全主义实际上是一种未雨绸缪的举措，它通过具体的法律标准和程序，将财政风险控制在可以预测和接受的范围内，对经济的长远发展具有十分重要的意义。尽管财政健全的具体标准还有待深人研究，其内容也必须随着实践的变化而调整，但从宏观上确立财政健全主义仍然是十分必要的。

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