粘蝇纸效应

粘蝇纸效应(flypaper effect)

　　粘蝇纸效应是指中央政府拨付的钱会粘在它到达的地方部门,从而增加这个地方政府的支出,而增加的支出水平大于本地政府税收增加带来的地方政府公共支出水平。

　　一般财政理论认为财政拨款分为三类:无条件的补助、配套补助与专项补助。专项补助,中央政府指定了资金使用方向,所以必然增加地方政府的公共支出水平,而配套补助则要求地方政府必须有配套资金拨付共同用于公共产品支出,从而扭曲了公共产品的价格,增加地方政府的公共支出,这种增加可能是不合理的,这两种类型的补助都具有替代效应。

　　而无条件补助没有指定配套资金与使用方向,所以从理论上认为它对地方政府在公共支出提供上的促进作用与地方政府本身增加同水平的财政收入从而带来的公共支出水平是一样的,即产生收入效应。但“粘蝇纸效应”的存在则证实无条件补助同样具有替代效应。

　　Gramlich指出地方居民的收入增加1美元,可使地方公共开支增加0.05～0.1美元,而1美元的中央补助将使地方公共开支增加0.4～1美元,后者的效应远大于前者,中央补助与地方居民收入对地方公共开支而言,是不可完全替代。这种现象被称作“粘蝇纸效应”,通俗地说,地方公共部门获得的中央补助趋于留在公共部门,地方政府获得的财力增加被以不恰当的比例运用于公共开支,而不是通过合理削减地方税收等形式让利于地方居民。

　　这个兴起不过40、50年的财政现象引起众多学者的兴趣,从政治、经济、社会等多角度研究它的原因,其中最具有典型代表的理论模型是基于财政幻觉( fiscal illusion)的“中位数选民模型”(medianvotermodel, Oates) 和“官僚主义作为模型”( bureaucratic behaviormodel, Leviathan) 。

　　最有代表性的财政幻觉模型最早由Oates和Courant在20世纪70年代末所建立。在此，重点介绍Oates的模型。Oates模型假定，由于投票人的财政幻觉影响，固定数额补贴也具有替代效应。在Oates模型中，地方政府官员的目标函数是：使满足地方居民偏好约束的产出实现最大化；同时，地方居民的边际税收价格不会被固定数额补贴影响。

　　但是，由于政府接受补贴的事实，导致当地居民误认为当地的平均税收成本将会降低。因为，平均的税收价格低于边际成本时，地方的产出水平将会大幅提升。一般而言，地方消费者收入的提升使需求曲线向右边移动。但是，由于地方政府产品价格的降低，固定数额补贴的影响变为沿着需求曲线移动。

　　如上图所示，D1是初始的需求曲线，Pm1是地方居民面临的初始税收价格，此时，政府间补贴的数量为零。不变的税收价格与初始的需求曲线相交，初始产出水平为0Q1。收入的增加使需求曲线由D1向右移动。如果地方政府将获得的补贴完全转移给居民，需求曲线将变动到D2。

　　然而，产出最大化的政府将截流补助，以便用相对较低的税收价格Pm2生产地方公共产品和服务。由于补助将减少税收价格，因此，随着需求量的增加Pm2下降。在图中，税收价格减少的数量=政府间的补贴规模/产品规模。地方政府获得政府间补贴的结果导致，税收价格与初始需求曲线的交点由A到B，相应的需求数量由0Q1变为0Q2。

　　从理论上讲，地方政府的产品规模取决于居民对地方公共产品的需求价格弹性以及收入增长决定的需求收入弹性两个因素。Oates模型以政府产出相对于居民收入水平和政府间补贴规模的变化率为基础，经过实证检验得到结论：需求价格弹性对需求收入弹性的绝对值的比值一定超过全部税收占居民私人收入的份额；也即是说，对地方政府以及地方产品市场而言，固定数额补贴的影响效应超过收入增长的影响。Oates模型所阐释的，固定数额补贴与等量个人收入增长两者间激励效应的差异，从另外的角度证明了“粘蝇纸”效应的存在。

　　1、信息不对称是“粘蝇纸效应产生的直接原因。

　　政府不能完全了解民众需求方面的信息，只能按照某一阶级所代表的利益进行决策。民众对政府的决策及公共品供给信息也不能完全了解，并且大多数民众都普遍认为政府会将财政拨款用于公共部门，从而降低了本地区公共品供给价格。这种信息不对称导致辖区居民的财政幻觉，从而刺激居民对公共品的消费。

　　2、政府官员对自身利益的追其是“粘蝇纸效应”产生的条件之一。

　　由于政府官员与辖区成员两者之间的利益具有差异性。在追求自身福利最大化动机的驱动下，政府官员更倾向于将拨款投向公共部门，在满足居民对公共品的需求之外，也同时实现了自身在政治上、经济上福利的增加。

　　3、我国现阶段民主决策机制和利益表达机制不完善也是“粘蝇纸效应”产生的原因之一。

　　建立完善的社会利益表达机制是提高公共决策透明度，健全政府科学民主决策机制的重要前提。公共决策是以政府部门为决策主体做出的干预经济的决策，它比市场为主体的市场决策复杂得多。官僚出于理性经济人的考虑，可以借助提供公共物品的垄断权，使用行政手段创造各种不平等竞争条件维护小部分群体的利益。而民主决策机制和利益表达机制的不完善使社会公众不能准确地表达自身对公共品的偏好和需求，并且前面所提的信息不对称加重了公共决策的低透明性，从而使“粘蝇纸效应”产生。

　　4、我国现阶段相关利益约束机制即监督机制不完善为“粘蝇纸效应”产生提供条件。

　　由于监督者对政府和政府行为的信息拥有不对称和不完全，政府机构比民众拥有更多关于公共产品的信息，现阶段我国立法机构和居民大都是在缺乏足够信息的情况下来监督政府行为的。政府和官僚的公共决策不能有效地处在民众监督之下，产生了公共产品被低效使用及寻租的可能性，“粘蝇纸效应”因而产生。

　　1、尽量消除基层政府和辖区居民之间的信息不对称。

　　不断完善转移支付资金使用过程中的民主决策机制和民众的利益表达机制，如政务公开、阳光财政等制度。通过此种方式，民众能更好了解政府资金使用目的和使用情况，同时民众需求表达渠道更加畅通和多样化，最终在转移支付制度中达到“钱为民所用”的效果。

　　2、完善转移支付相关的监督制度。

　　转移支付资金下拨到地方后，应加强对地方转移支付资金使用情况和使用效率的追踪和监督。根据不同的拨款方式和拨款目的，建立不同的转移支付考核指标和考核体系，对资金使用的社会效益、经济效益进行考核；同时充分发挥各种监督力量，对决策制定主体进行有效监督，尽量规避转移支付资金使用中存在的浪费和寻租等现象。

　　3、根据转移支付不同目标选择合适的拨款方式。

　　上级政府应根据根据地方政府当时当地的具体情况和需求，选择使用有条件转移支付或无条件转移支付。若是为了增加地方某一公共产品提供数量或为了治理辖区间正外部性，则更宜采用有条件转移支付。通过对规定资金的具体用途和使用方式进行明确规定并有效监管，可以减少地方政策决策者扩大开支的诱因及寻租的可能性。

　　4、根据不同地区的情况对现行转移支付制度的类型结构和资金的地区分配结构进行调整。

　　对不同类型的转移支付对地方财政努力地影响进行研究发现，不同类型的转移支付对地方财政努力地影响是不同的。鼓励地方增收的税收返还对地方财政努力产生正向激励作用，而作为总量补贴的财力性转移支付产生了负向激励作用。同时，同样数量的转移支付对西部地区比对中、东部地区产生了更大的正向激励。因此，应根据不同地区的具体实际作多层次、多角度思考，使转移支付资金效用最大化。