审计执法

审计执法(Implementation Of Audit Laws And Regulations )

　　审计执法是指审计机关及其审计工作人员根据国家法律法规，依法对被审计单位财政收支、财务收支以及其它有关经济活动进行监督检查的过程。

　　它渗透于审计监督工作各个方面，贯穿在执法控制过程各个环节，是审计发挥较高层次经济监督职能作用的具体体现。加强审计执法，目的是为了提高审计质量，强化审计监督职能，严肃财经纪律，保证新时期党的路线、方针、政策的贯彻落实，维护国家财政经济正常秩序。

　　(一)对审计工作认识上的偏差性，使人们对审计执法地位产生了偏见

　　1、市场经济的建立和多种经济成份的迅速发展，使审计范围相对减少，其职能也在弱化。这种偏见的产生，使人们对审计工作发展前景产生动摇。

　　2、深化改革，扩大开放，财经违规违纪问题难以避免，强化审计监督将影响改革开放。这种偏见存在，使人们对审计的地位产生动摇。

　　3、一些同志认为抓经济发展是硬道理，审计监督更多地应体现在服务上，这种“一手硬，一手软”的现象实质上没认识到审计特有的监督属性，从而导致不恰当地处理两者关系，以服务代替监督，或提倡以服务为主，没有处理好监督与服务的辩证关系，弱化了审计监督职能。

　　(二)市场经济的复杂性，带来财务违纪的多样性、复杂性，使现有审计手段难以搞深搞透。随着社会经济的发展和经济多元化的发展，财务违纪现象也呈现多样化趋势，违纪手法多样，且隐弊，给审计查证带来极大的困难，而手法的多样化给审计处理也带来难以准确定性处理的情况。

　　(三)各执法体系的不完整性，使审计处理难以实施，缺乏力度。

　　首先表现在各执法主体之间工作范围的不确定性，使监督主体之间处于无法沟通的局面。条块权限划分上的重叠与授权监督行为的不规范，造成监督体系内紊乱。使各监督主体之间职责交叉，范围不确定带来互相扯皮，制肘，从而也给审计监督带来影响。

　　其次是受地方保护主义狭隘性影响，使代表国家审计的机关在审计执法中处于进退两难的境地。主要是在审计体制管理是采用条块管理相结合的管理模式，常常处于让政府满意则往往不能维护财经法规和国家利益；如站在维护国家利益立场上，地方政府则认为损害了地方利益，使审计处理无法实施或处理不力，失之过宽。

　　其三，是审计机关管辖范围划分的不科学性，在一定程度上影响了基层审计机关的积极性。我国现行的是以财政管理体制划分审计管辖的办法，有一定的理论依据，但存在的实际问题是在基层一些不属于其范围和管辖单位长期得不到审计，有权审计的审计机关又排不上计划，从而使在县级一些垂直领导单位自审计机关成立以来尚未接受过审计，或很少接受国家审计，形成审计的盲区。如邮电、电信、电力等国有企业和个别行政事业单位。即上级授权也只能下授一级，而多年不遇。形成审计盲区。

　　其四是审计执法处理依据的不统一性，造成对违纪问题处理标准不一，收缩性大，影响审计执法质量。目前审计处理主要以1987年6月国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》为主，还有各相关部门制定的行政法规。而实际上国务院暂行规定已实施十余年也需亟待充实修改完善。而其他部门法规，只是一种部门内部管理规章，其他相关的财经法规之间也有互相矛盾之处，难以操作。其中一些条款也明显带有部门保护主义的色彩，不应作为国家审计机关对违纪问题处理的依据。这种用被审单位系统制定并负责解释的行政法规去审计处理被审单位问题的现象，有着重大的缺陷——保护了部门或局部利益，损害了国家利益。

　　其五是审计机关内部监督检查机制不健全，以及监督检查的片面性，也是造成执法不严的一个重要原因。从目前情况看，从上到下审计机关在内部监督检查上没有专门机构和办法，大多是上下级对口业务监督指导，带有局限性。而有些检查也是临时性的。更重要的是在对基层检查中由于政府原因造成的执法不严或违规的问题没有强有力的监督措施，最后造成业务领导以上级审计机关为主的规定无法实现。原本代表国家利益的审计机关，实际上成了地方政府内设审计部门。

　　(四)审计执法环境的不完善性，造成审计建议决定落实难。

　　一是表现在审计立法与其他立法之间的不衔接，使一些违规违纪问题无法处理。特别在审计处理上依据审计法实施条例的规定，没有强制性扣款措施，使处理没有手段。当然可以通过向法院起讼办法予以解决，但在实际上是每个审计机关都不想这么做的。而且法院极有可能出现把没有通过行政复议程序的审计纠纷通过法律裁决的局面，这些在法律的适用上都是一些值得研究的问题。

　　二是长期多计划经济思想观念的影响和我国几千年封建残余思想的影响，“人治”色彩浓于“法治”的现象在短期内难以消除，也造成执法环境不好，审计人员辛辛苦苦查几个月，行政领导一句话不予处理的现象将继续存在。

　　三是审计机关人事管理制度上的不科学，使双重管理难以落实。按照《审计法》及《审计法实施条例》规定，“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”，“地方各级审计机关正副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计的意见”。同时规定了审计机关负责人在任职期间不得随意撤换的几种情况。而事实上，对审计机关领导任命上，上一级审计机关无法主动参与，只能被动点头，没有自主权，只有建议权，有的在更换领导人时不征求上一级意见情况也是有的。这样一来，也大大削弱了上级审计机关对下级审计机关领导的权威性。

　　四是各级审计机关的经费无保障，严重影响审计执法，审计质量和廉政建设。目前财政供给体制也只能是各级审计机关自己顾自己，管不了下面。县级财政困难，“两个确保”是重点，即是预算一点经费也是杯水车薪，只能保证通讯费用。而且近年来署定、省定审计项目上级只授权审计，不考虑经费的问题，而且所有罚没收入按财政管理体制上缴，使基层审计机关有苦难言。所以经费紧张的状况目前也成为困扰工作的重大问题。

　　五是审计理论研究滞后。在一定程度上影响了审计事业的发展。我国审计历史悠久，特别是审计机关建立以来在审计理论研究上有突破性进展。但面对目前形势，审计理论研究滞后的问题仍十分突出。在这一领域里还存在着许多空白。正因为如此，一些可能可解决的问题未给解决或没有解决好。

　　自由裁量权的滥用具有一定的隐蔽性，具体可以概括为四种情况：

　　1，违反比例性、适度性和必要性原则。表现在审计机关实施对行政相对人的处罚远远小于其违法获利，失之过宽，或处罚种类和幅度违反了“过罚相当”的原则，失之过严。而失之过宽的现象尤为突出。

　　2，不正确的目的。是指审计机关在行使处理处罚权时，所使用的手段违背了依法授权的目的。如出于地方保护主义，对挤占中央收入或不利于地方形象的问题隐瞒不报。

　　3，不相关因素。审计机关作出的审计决定，如果是出于个人好恶、谋取小团体或个人私利，考虑当事人的“背景”、“关系”和照顾情面等不应考虑的因素，或者是应当考虑而没有考虑相关因素做出的，则是违法或有瑕疵的行为。

　　4，权力的扩大。表现为把自由裁量权运用到行政羁束行为领域(指行政主体在法律规范明确而详尽规定的条件下，严格依照法律规范而作出的行政行为)。如审计处理是纠正措施，基本不存在裁量幅度的问题，应该退还的被侵占的国有资产就必须上交和退还。否则，就是明显的违法裁量。

　　滥用行政自由裁量权，违背了法律授权的目的和意愿，处理问题随意性很大，畸轻畸重，不同情况相同对待，相同情况不同对待，或引起被审计单位的对立情绪，或助长侥幸心理和攀比心理，行政违法行为增多，导致经济秩序的稳定性差。同时，由于审计机关及审计人员在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定得越宽，个别人员越觉得自己手中的权力“宝贵”， 助长特权思想，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”行使，执法偏离公正、公平、公开的轨道，影响审计机关的威信。

　　对审计自由裁量权的控制

　　任何权力都必须受到制约，这是现代法治国家的本质要求。既然审计机关拥有自由裁量权，而这种权力又不可避免地存在被滥用的危险，那就必须加以控制和监督，以防止不公正地任意裁量。

　　首先，要树立对自由裁量权的正确认识。

　　当前，对自由裁量权的研究还近于空白，对其危害性认识不足，不认为自由裁量会产生违法的问题。即使在司法和行政法学界，也普遍存在这样一种观点：行政机关行使自由裁量权的行为，不产生是否违法的问题，只有是否适当的问题。这实质上关系到衡量行政执法行为的标准问题。自由裁量权是法律、法规授予行政机关的一种权力，无法律即无行政。因此，行使自由裁量权的行为必定是行政执法行为。衡量某项行政执法行为的标准，只能看其是否合法，不合法即违法，这是符合逻辑学中的二分法的。如果评价某项行政执法行为抛开是否合法不谈，只讲是否适当，必然增加了执法活动的主观随意性、甚至导致以适当为由，为目的违法辩护，从而丧失执法的公正尺度，以致行政法律、法规的权威性受到动摇，更重要的是社会公众对审计工作丧失信心。审计机关自身理性认识的提高是控制自由裁量权的必要组成部分。

　　其次，要明确自由裁量权的行使原则。

　　合法性原则是其存在的根本，合理性是延伸。在此基础上，还要明确的原则是：

　　(一)正当原则，即审计机关的行为符合立法原意，根据复杂多变的具体情况、具体对象作出正确、合理、公正的选择和判断。

　　(二)平等原则，即“同等情况同等对待”。要求行使自由裁量权时，在认定事实上、在适用法律上平等对待行政相对人，不得以事实和法律原则以外的因素而歧视或优待某些人，不得因与行政相对人的特别关系而故意规避、曲解、误用法律和法律原则。

　　(三)先例原则，即行使审计自由裁量权要保持标准的相对稳定性和连续性。被审计单位对审计机关活动的预测，总是以“同样的事以前审计机关是如何处理的”为标准和参照系，依据审计机关已作出的自由裁量的决定预见他们自己的行为后果，建立他们对行政机关的期待，遵循惯例和先例也就成为公平行政的基本要求。在审计系统内可逐步建立参照先例制度，定期编发或交流本系统内的各种典型案例，供执法时参照，平衡处罚的差异。

　　第三，要完善对自由裁量权的约束机制。

　　在近二十年的执法实践中，审计机关建立起了完善的保护行政相对人权益的程序体系，如陈述权、行政救济权、司法救济权，这对于提高审计执法水平，起到了积极作用。完善约束机制，除已有的措施外，还要做到：

　　一、加强外部监督，实现审计执法从封闭到透明的转变。透明的核心是审计结果的社会公开。审计署最近制订的五年规划中，把推行审计结果公告制度作为充分发挥社会舆论监督的重要手段。至2007年，力争做到所有审计和专项审计报告的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜公开对外披露的内容外，全部对社会公告。这既是对经济领域里违法违纪现象的威慑，也将形成比较大的社会力量，避免自由裁量权的滥用，防止暗箱操作。

　　二要加强内部控制，落实“三级复核，二级审定”制度，重大审计事项集体研究制度、执法过错责任追究制度，同时，上级审计机关要加强对下级的审计质量检查，把审计处理的合理性原则置于与合法性原则同等重要的地位，结合正当、平等、先例原则，把自由裁量权的运用情况作为质量检查的重要内容。

　　(一)提高对审计工作认识，加大宣传力度，仍是强化审计执法的前提。一是宣传力度要加大，形式要多样，把重点放在解决各级领导同志对审计工作的认识上。二是正确认识审计监督的本质属性，摆正监督与服务的关系，切忌以服务代替监督。三是审计机关要明确使命，摆正位置，树立信心，爱岗敬业，以卓著的工作成就赢得全社会审计工作的认可理解和支持。

　　(二)正确把握审计工作方向和审计处理原则，是强化审计执法的关键。重点有三个方面。第一，要正确理解贯彻小平同志“三个有利于”原则，江泽民同志“三个代表”重要思想和“实事求是客观公正”原则，是建立市场经济，特别是实施西部大开发中必须正确理解要把握的。第二，如何正确理顺贯彻朱镕基总理“全面审计，突出重点”指示、全面贯彻审计工作“二十字”方针，这是把握审计工作方向又一个十分重要的前提。第三，要继续坚持重大审计事项向上级审计机关和当地政府报告制度，以便正确处理重大事项。

　　(三)建立和完善审计执法体系是当务之急

　　第一，通过立法界定审计关系，从根本上解决审计机关与其他监督机关之间存在的职能交叉重复，扯皮制肘等方面存在的问题，建立各司其职，责任明确新型关系。

　　改变专业经济监督凌驾于作为法定授权的专职监督即具有权威性和综合性职能之上的局面。

　　第二，完善修定违反财经法纪的统一处理原则。通过国家立法或政府立法形式把各行业部门有关财经规定政策统一化，变为国家法律或政府规章，改变由被审单位规章来处理被审单位的问题，使审计监督确实能体现国家意志。

　　第三，规范并科学划分审计机关管辖区域的问题，总原则既要坚持按财政管辖划分范围原则，又要考虑到地方审计机关的积极性，更重要是要解决因管辖范围划分问题而带来的审计“盲区”，使每个应审计单位都能置于正常的审计监督之中。

　　第四，应加强审计理论和执法体系的理论研究，解决目前在审计理论研究上相对滞后的问题。研究中要注重实际，应深入基层了解情况，调查研究，把理论和实际结合起来，才对整个审计工作有指导意义。

　　第五，从适应市场经济发展需要，推进依法治国的要求和国际审计接轨，对目前我国在社会主义初级阶段明显带有计划经济痕迹的审计管理体制进行重点改革，从根本上解决管理体制不顺的问题。

　　(四)落实审计机关执法责任制，是提高质量落实决定的重要措施审计机关要加强内部管理的约束机制，建立和完善审计执法责任制，以提高质量减少风险，在审计处理上要通过立法形式制定相应的强制及制约措施。对审计专户管理问题应进一步研究，既要置于财政监督之下，又要利于审计执法的实施和审计决定的落实。要认真推行审计承诺制度，审计过错追究制度，以及审计项目复核审查等各管理制度，以提高执法水平。

　　(五)加强审计执法监督检查，是强化审计执法的重要手段突出建立四项制度。一是健全定期审计制度。各级审计机关对辖区内的审计对象应列出计划，分年实施，对各被审计单位建立检查档案。防止避免监督中的空漏。对因人力等原因难以安排的上级审计机关，每年可安排部门授权审计。二是建立审计巡访制度。审计机关成立专门巡察机构，派员去辖区进行检查了解，督促下级审计机关依法办事，保证审计监督的有效性。三是完善审计回访制度。并把这项制度作为依法审计工作程序的一个必要环节，也成为审计机关取得原被审单位反馈信息的重要途径和跟踪检查审计建议决定落实的重要环节。四是试行审计公告制度加强审计工作透明度，接受社会和舆论监督，有关部门应尽快研究制定审计公告制度的有关细则，使其规范化，特别对审计查出的违规违纪问题，要依照有关规定向社会公告。