失业保险制度

失业保险制度(Unemployment Insurance System)

　　失业保险制度是针对劳动者失业这一风险因素而设立的社会保险项目。失业保险制度是指劳动者由于非本人原因失去工作、中断收入时，由国家和社会依法保证其基本生活需要的一种社会保障制度。

• 失业保险的对象是失业劳动者

　　社会保险中，其他保险项目如医疗保险、养老保险、生育保险和工伤保险，主要保障暂时或永久丧失劳动能力的劳动者；而失业保险只对有劳动能力并有劳动意愿但无工作岗位的劳动者提供保障，失业保险与其他社会保险的最大不同点是保障没有丧失劳动能力的劳动者。因丧失劳动能力而失去工作机会的情况不包括在失业保险之列。

• 造成风险的原因

　　不同社会保险中，其他风险事故的形成如疾病、生育等，均属自然原因，主要是疏忽大意或无法预料的自然力打击所致，是以损害人的身体健康为代价的；而失业风险是由于社会经济方面的原因所导致的，如劳动力资源增长与经济增长的比例失调、产业结构调整以及就业政策的变化等，都可以成为劳动者失业的原因。

• 失业保险资金只能实行现收现付制

　　如果说，养老保险、医疗保险资金可以实行部分积累制或完全积累制的话，失业保险资金则只能实行现收现付制，即当前筹集的失业保险资金主要着眼于解决现实的失业问题。

　　1．享受失业津贴的资格条件

　　(1)失业者必须处于法定劳动年龄内；

　　(2)失业前必须有就业或缴费记录；

　　(3)必须是非自愿性失业。。

　　2．失业保险津贴等待期与给付期劳动者失业后，一般不会立刻领到失业津贴。因此，一般都有等待期的规定。其意义在于：

　　(1)劳动者刚刚失业一般还有过去的储蓄可以依赖；

　　(2)减少大量小额申请的琐碎管理事务，节约管理费用，有些失业者在等待期内就能重新就业；

　　(3)可以减少欺骗行为，规定一个等待期使社会保险机构有时间调查了解申请者的真实情况，防止冒领；

　　(4)等待期的长短可以抑制失业保险金开支的增长速度，不同国家的等待期有长有短。

　　失业保险津贴并非无限期地支付下去。因为，

　　一是大多数失业者都能再就业；

　　二是促使失业者积极寻找工作；

　　三是期满后仍未找到工作者转为领取失业救助金。

　　3．失业保险津贴的支付

　　失业保险津贴应高于最低生活标准、低于失业前的工资标准；同时，在考虑家庭供养责任的基础上，提供一些补充给付。国际劳工组织曾对失业津贴的给付提出了三条标准：

　　(1)以失业者原工资或投保费用为制定依据；

　　(2)失业津贴宜界定在原工资的50％以上；

　　(3)失业津贴可规定一个上限。

　　失业者在失业期间的津贴有基本失业保险津贴、附加津贴、享受其他保障项目的权利。

　　基本失业保险津贴有如下几种给付方法：

　　(1)均等金额给付；

　　(2)均等比例给付；

　　(3)递减给付：高工资者获较低比例、低工资者获较高比例，随着失业时间的延长，津贴数额或比例则逐渐降低；

　　(4)均等金额给付与均等比例给付相结合。

　　附加津贴只发给那些在就业期间确实抚养过的直系亲属，包括父母、配偶和未成年子女，津贴一般按被抚养人数确定。

　　失业者在失业期间，往往还规定享有其他方面的权利，如享受医疗保险、享受去就业部门报到或接受工作期间的工伤保险待遇、由失业保险机构代失业者缴纳其他保险费。

　　此外，失业保险基金还可运用于职业介绍，、就业训练。为了节制失业保险金的迅速增长，许多国家除了加强了职业介绍外，还采取了许多其他措施，如加强转业培训，实行人力资源开发；资助濒临破产的企业、避免企业倒闭；鼓励和资助雇主复用劳动条件差、年龄偏大的工人、残疾工人；鼓励和资助失业人员自办企业或从事社区服务工作，或从事非全日制劳动，或跨地区、跨行业就业、规范企业裁员行为，等等。一般地，对失业人员和失业保险基金的管理，都和就业及职业训练结合在一些。

　　4．失业保险基金的筹集

　　失业保险基金的筹集有三种类型：

　　(1)全部由雇主和雇员负担，如希腊、法国；

　　(2)由雇主、雇员负担，国家资助，如德国；

　　(3)全部由雇主承担，如澳大利亚、新西兰。

　　失业保险费率一般按工资的一定比例进行规定。失业保险费率低于社会保险其他险种费率。主要原因是它比疾病风险、老年风险所涉及的对象少得多，失业风险所经历的时间也短得多。保险费率往往依经验失业率来确定，有的国家还要根据不同行业企业提取不同的比例。

　　5．失业保险的管理

　　失业保险的管理有三种类型：

　　(1)国家管理类型，以英国为代表，为多数国家所采用，由政府设置专门的机构来管理，一般属于劳动行政部门。

　　(2)国家监督下的工会管理类型，以瑞典为代表，在瑞典，国家劳工市场局监督失业保险法规的实施，工会失业基金管理全国各行业的失业保险业务。

　　(3)劳资双方联合管理类型，以法国为代表。在法国，卫生和社会保障部门行使失业保险事宜全面监督权，劳资双方组成共同理事会，负责失业保险的管理事宜，包括津贴的发放。

　　(一)覆盖面窄，参保率低

　　中国现行失业保险制度覆盖面低，仅覆盖城镇企事业单位的正式职工。目前大量的私营企业、个体企业、灵活就业者及农民工尚未参保。失业保险的参保率不到40％，很多失业者的生活得不到应有的基本保障。与之相反的是，这些得不到失业保障的人群正是失业保险的极大需求者。因此，中国失业保险制度扩大覆盖面，提高参保率，是当前的首要任务。

　　(二)保障水平低，对失业者保障功能有限

　　目前，中国失业保险制度失业金标准偏低，对失业者的保障功能极其有限。从近几年的情况看，各地的失业保险金都能够正常发放到失业者手中，但给付标准偏低，仅略高于地方城市低保标准，无法达到城市生活的基本需求。同时，由于参保率较低，能够领取失业保险金的人数较少，多数失业者得不到应有的生活保障。从失业保险促进就业的功能看，失业保险体系所应具有的培训、职业介绍等服务功能缺位，再就业服务能力不足，目前大多数失业者的再就业都是靠亲朋介绍、自寻岗位等渠道实现就业，而失业者从城镇失业保险机构获得再就业的机会极少。

　　(三)信息管理系统不健全，足额征缴困难，基金监控无力

　　目前，中国《中华人民共和国失业保险条例》规定缴纳失业保险金的金额并不高，仅占企事业单位及职工工资比例很小的一部分，但仍有不少单位欠缴保费。存在这种现象的原因主要有：一是认识不到位，过多考虑部门利益，一些效益好的单位认为本单位的职工不会失业，缴纳失业保险完全是截富济贫；二是受财力的影响，有的单位没钱缴而个人又没法缴的现状特别严重；三是以什么样的工资总额作为缴费基数，实际操作与制度规定普遍不相符；四是模糊工资的存在，使失业保险基金缴纳与个人账号对不上号，少缴漏缴现象严重。由于应缴纳的失业保险金不到位，必然影响到失业保险体系的正常运作。

　　(四)统筹层次低，失业保险金不平衡

　　虽然比起以前统筹层次有了一定的提高，但还是比较低的，部分地区还实行县级统筹。在其他实施失业保险制度的国家，失业保险基金主要是由中央政府进行运作的，即使像美国这样统筹层次较低的国家，它的失业保险基金也是州政府运作，并且还建立了由联邦政府运作的联邦失业保险研究基金。在统筹层次较低的情况下，中国各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡，基金承受能力差别较大。由于中国各地区经济发展水平和失业状况很不平衡，

　　各地在失业保险基金收支方面苦乐不均，一些地方入不敷出，一些地方绰绰有余。

　　(五)执法力度很不够，很多规定得不到落实

　　虽然1999年的《中华人民共和国失业保险条例》不是尽善尽美，但是其规定的基本内容对保障中国失业人员的基本生活还是能够起到应有的作用。然而，其中的不少规定，至今难以得到落实。如条例规定所有企事业单位的职工都要参加失业保险，而到目前为止，仍有一些单位没有参加失业保险。有法不依，在社会保障制度运行中是一种普遍现象。如何抓落实，这应成为今后社会保障工作讨论的重点。

　　(一)继续完善失业保险制度

　　中国失业保险制度的基本框架已经成型，但是《中华人民共和国失业保险条例》颁布至今已有15年历史，很多内容已经不能适应当前经济发展的状况，因此必须尽快对其进行完善。首先，应继续扩大参保范围。失业保险的范围应覆盖到所有有雇主的劳动者，同时，应尝试性地向农村推进，逐渐覆盖农村劳动者。其次，资金筹集要向社会化方向发展。世界上许多国家的失业保险都实行个人缴费，若在经济能力可以承受的范围内，实行个人适当缴费，不仅可以

　　增加失业保险的资金来源，还可以增强被保险人的失业保险意识。因此，应建立失业保险基金由国家、企业、个人三方合理负担的社会化筹资机制，同时要建立与企业失业风险挂钩的保险缴费制度。第三，调整失业保险金的给付标准。应当建立与经济发展水平相适应的失业保险金调整机制，适当提高给付水平，保证失业者享有基本生活的权利。

　　(二)适时提高统筹层次，加大省级调剂力度，建立失业保险中央调剂金

　　中国失业保险基金在当前下岗向失业并轨的过程中，存在着巨大的支付压力，但一个更严峻的现实问题是基金结余的地区分布不均衡。目前全国有近千个统筹单位，其中还有相当比例的县级统筹单位。因为基金调剂的范围小，结余基金并不能充分发挥作用。目前，除北京、上海等少数几个城市外，中国各地还没有实行失业保险基金全收全支的真正意义上的地市级统筹，普遍实行的是“三级管理，两级调剂”。因而，应逐步落实《中华人民共和国失业保险条例》规定，失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹，并充分发挥省级调剂金的作用。考虑到中西部地区比较困难，尤其在目前下岗向失业并轨的特定时期，基金不足的问题十分突出，有必要建立失业保险中央调剂金，在全国范围内实行地区间的调剂，保证失业负担重的地区基金的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分，但主要的应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。

　　(三)实行积极的失业保险政策，增强失业保险促进就业的功能

　　失业保险只能缓解失业者的暂时生活困难，不能解决长远的问题。因此今后失业保险改革的方向应该是在一方面完善失业保险制度的同时，还应该实行积极的失业保险政策，将其与就业联系起来，充分发挥失业保险就业促进的功能。如将发放失业保险金与失业人员的转业训练、职业介绍、生产自救等就业服务工作紧密结合起来，在保证失业人员基本生活的同时，帮助失业人员尽快实现再就业。其实，失业保险具有保障生活和促进就业两大功能，中国失业保险要突破生活保障的单一功能，重视其促进就业的功能，这既与国际失业保险制度发展趋势相一致，也与中国社会传统的勤劳工作、强调自助的保障文化相适应。

　　(四)加大执法力度，强化失业保险基金的征缴工作

　　《中华人民共和国失业保险条例》明确规定企业和个人有缴纳失业保险费的义务，但在实际运作中保费的征缴情况并不理想，依然存在逃避和少缴失业保险费的情况，不利于失业保险基金的筹集，也不利于保障失业者的利益。因此，下一步应该加大《中华人民共和国失业保险条例》的执法力度，将失业保险基金征缴作为重点工作来抓。一是要加大宣传，要完善征缴方式，提高征缴率；二是要做好事业单位失业保险的征缴工作，要确保事业单位分流出来的失业人员的基本生活，促进事业单位改制；三是在强化失业保险基金征缴工作的同时，

　　提高失业保险基金的使用效率。目前，中国的“隐性就业”情况严重，其对失业保险基金的影响是双重的，一方面减少了基金的收入来源，另一方面增加了基金的支出。因而，中国目前应当针对“隐性就业”群体进行认真细致的调查摸底，增强对“隐性就业”人员的鉴别能力，完善失业人员的审核制度，以切实保障失业保险基金支出的有效性。

　　(五)建立健全失业统计指标体系，提供相对准确的失业统计数据

　　目前，中国普遍采用城镇登记失业率反映失业情况，由于该指标本身存在缺陷，不能完全反映中国失业的真实状况，不利于失业保险制度的开展。当前应尽快完善中国的失业统计制度，建立起综合反映失业状况的统计指标体系。建立失业统计指标体系时除了要界定失业概念、明确失业的内涵与外延外，还要充分考虑不同性质单位失业状况、失业时间长短、城乡失业特点、再就业、多次失业等因素，建立一个能够提供相对准确的失业人数及失业率数据的统计指标体系。此外，要及时建立失业统计数据上报系统及机制，使国家劳动保障和人事部门能够迅速地在最短的时间内获知中国的失业状况，这不仅为失业保险制度实施和开展提供依据，也为中国失业保险制度的完善提供依据，同时也为国家劳动力市场宏观政策的调整提供依据。

　　总之，中国失业保险制度的改革将继续走向深入，基本制度将逐渐完善，覆盖面逐渐扩大，法规法律建设将逐渐健全，会坚定不移地向着国际化方向迈进。