地主港模式

地主港模式(Landlord Port Mode)

　　地主港模式是指政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船公司经营，实行产权和经营权分离，特许经营机构收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。

　　地主港模式中的港口管理当局实际上相当于一级政府机构，它统一对港口地区的码头设施、临港工业以及其他设施的用地进行管理，拥有很大的管理自主权和土地使用权。但不以赢利为目的，不参与港口经营的市场竞争，而是通过规划和建设来实施政府对港口的管理职能。

　　港口管理当局主要负责港口的规划，制定法律法规，码头租赁管理，建造和维护港口基础设施，保障港内安全，监督船舶动态，监督装卸质量及环境保护等工作。企业在租用码头和相应的土地后，可以建设其他设施和配置必要的生产设备，如起重设备、仓库、办公房屋等。但租期到时，要以原样交还给港口管理当局或者将所租用土地上所有财产都交还给港口管理当局。

　　目前，美国纽约一新泽西港、巴尔的摩港，荷兰鹿特丹港、德国汉堡港等世界上最大的100个集装箱码头／港口中的大部分都是按地主港模式的原则来管理的，这种模式代表着当今世界港口发展的方向。地主港模式是由政府出资兴建港口(码头)，以解决因港口建设资金较大，回收期较长所带来的港口发展的困难，国家为发展经济而使企业有偿地使用国家资源，这是一种国际港口行业比较通行的做法。

　　(1)港口土地、岸线、基础设施的所有权属于当地政府，并规划港口布局、长远发展及界定港口区域的范围。

　　(2)港务局或政府主导的公司制企业拥有港区内土地所有权或使用权(永久或一定时期)，负责港口开发、基础设施建设和日常管理工作，如港口规划、计划、经营租赁、保障港内安全和装卸质量、维护港口基础设施以及环境保护等。

　　(3)港务局对港区内的码头、航道、土地和其他基础设施进行统一开发和建设，然后将符合建设码头、库场等条件的岸线和土地出租给港口业务经营人去建设或经营，并向其收取土地出租费用，企业只需投资码头上的机械设备、库场和其他配套设施以及雇佣工人和管理人员；或者建设光板式码头或出租库场。港务局收取的租费全部用于港口基础设施的再建设。

　　总结国际上采用地主港模式的港口运营经验，可以得出地主港模式具有以下一些优点：

　　(1)兼顾了政府和企业的利益。政府减轻了财政负担，减少了顾虑，政府可集中精力搞好港口的总体规划、实施港口法规、保证港口作业安全。

　　(2)提高了港口效率。实行地主港模式后，企业从开始就树立了以企业盈利为宗旨的经营战略，体制上摆脱了政治和官僚作风的约束，形成一个相对自由的业务环境，对用户的需求反映快捷，服务周到，为港口基础设施快速适应港口业务需求变化提供了机会。

　　(3)确立了港口基础设施建设和管理的长远的固定投融资渠道。实行地主港模式后，避免了港口投资者的大量资金的投入，有效地将归入港口项目的投资风险分散给了与项目有关的用户、工程公司以及其他投资者。地主型港口对港口的持续滚动开发增加了动力。

　　(4)不仅可以满足港口企业的发展需求，也能最大限度地发挥土地的作用。港口投资者为了自身更好的发展和更高的利润，会主动的把精力放在如何开发内部潜力上，提高有限土地的利用率无疑是最直接的方式之一。

　　(5)与港口相关的各类资源也可通过市场运作来整合，通过资本嫁接、企业并购等方式，促进邻近港口资源、临港产业资源、综合交通资源甚至境外港航资源的整合，从而减少重复投资，促进港口能力的充分利用。

　　(6)采用地主港模式后，港口除了能够提供快速运输和可靠的货物中转外，还将形成一个沿物流链运行的复杂的服务网络，这种组织形式也营造了船舶和码头的运营商在港内相互竞争的可能性。

　　(7)适应国际港口管理的发展趋势，港口实行私有化、国际化，便于国际物流的进出口操作，并且可以为港口发展带来重要战略合作伙伴，这些伙伴往往是大型物流企业、航运企业、货主和著名码头经营公司。

　　(8)适应国际港口管理的发展趋势。世界上许多大港的管理模式都体现着地主港模式的原则，地主港模式代表着世界港口发展的方向。

　　(1)国家管理难度加大。实行地主港模式后，港口管理局和企业时有冲突发生，在管理时协调难度加大。口间的竞争日趋激烈。港口业会趋向于垄断，政府在推行反垄断管理时会遇到很大的阻力。

　　(3)私有企业的经营往往缺乏前瞻性。私有企业一旦拥有港口设施，通常会出现自用优港口管理先的情况，很难确保码头的公用性质。此外，私有企业也会出现再转让的情况，业务也会改变，这不利于港口管理局对企业的经营行为进行控制。

　　地主港模式有两种类型：

　　(1)政府管理部门管理的地主港。如美国的港口，德国的国有港，荷兰、比利时、瑞典、芬兰、丹麦等国的港口等大都采用这种模式。荷兰、比利时被称为法定公营管理港口的国家，一部分港口是由州、市组成的机构管理的市政港，其余的港口由地方公共团体(相当于地方的公共投资公司)管理。

　　(2)公司制形式管理的地主港。如德国的租赁港、俄罗斯和东欧国家的港口以及日本的港埠公社码头等。具有代表性的是波兰的港口模式。这类地主港的管理目标应与国家宏观经济目标和地区需要相一致，如增加就业岗位、强化经济结构等。

　　地主港模式一般按以下步骤进行：

　　(1)进行港口规划，界定港口的区域范围，成立政府主管的港口管理公司，并按照规划进行招投标和融资来建设港口基础设施。

　　(2)岸线、土地及基础设施建成后，通常由港口业务经营企业提出租用和建设码头或库场的项目，港务局会对该项目的市场预测、工程技术、经济评估、环境影响从不同角度共同进行评估。

　　(3)若该项目通过评估，经政府批准后，港务局将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口业务经营企业建设码头或库场等从事经营，收取岸线或土地出租费用；或者自行按照规划建设光板码头、库场并出租给港口业务经营企业从事经营，收取码头或库场租用费。

　　港口管理模式向地主港转变时可有多种方法。在建设港口过程中，即可由政府或是现有的港口管理局对基础设施进行投资，也可将港口建筑的开发任务交给私营企业，或者由开发商或政府邀请私营部门作为市场开发商。具体有以下几种方式：

　　(1)私有化经营方案。通过直接出售、转让或租赁港口所有权，使港口、港口服务或港口经营等实现私有化。北美洲、欧洲和日本的一些港口把单个码头租借给私营部门或某些集装箱航运公司，在这种情况下，国家一般要资助港口基础设施部分的建设。但有时也对港口的货物装卸设备等运营设施提供一些补贴，但土地所有权和港口管理功能则通过港口管理局由国家进行控制和管理。

　　(2)建设—运营—移交(BOT)方案或者转让—经营—转让(TOT)方案。在BOT方式中，特许权所有人要负责提供所有的营运设备，包括运输装卸工具、房屋建设和码头。通常情况下，特许权期限都超过25年。期满之后，港口的产权移交给国家。按照该方式，在特许权期间，港口管理局(属公共部门)仍然享有对港口活动的管理权，同时负责保证港口高效运营。港口的产权最终归国家所有。港口当局的核心任务是制定营运标准、价格政策、保障营运安全等。而私营部门的主要职责就是营运，也就是使港口发挥其使用功能。BOT方式已经在巴拿马、马来西亚和印度等诸多国家成功地付诸于实践，取得了较好的效果。

　　(3)PPP方案。PPP是Public Private Partnership的缩写，这是国际上新兴的一种政府与私人合作建设城市基础设施的形式，称为国家私人合营公司。

　　政府部门或地方政府通过政府采购形式，与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责筹资，并建设与经营港口设施。政府通过与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。该协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定。政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设，充分利用政府和私营机构各自的优势发展伙伴关系，即把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力，与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合在一起。

　　(4)合资方案。合资是中国港口私有化进程中最受欢迎的形式之一。港口政策明确，积极支持私营部门参与港口的开发建设，对合资企业有很大的优惠政策。目前，外国投资者普遍认为中国是最具有潜力的大市场。

　　(5)公司法人化方案。一个港口从一个法定的政府部门或半独立实体(根据《港口法》规定的条件)转变成全商业化，实行市场企业的运作模式，但依然是为政府所有的实体。该方案是国有公司多少可以摆脱日常的行政干预，财务自主方面也有所加强。

　　(6)管理承包等方案。管理承包在公共港口拥有人与私营部门之间确立一种商务关系。承包范围可以是整个港口，或是某一专业码头。通过管理承包，政府实体保留所有权，并负责政策的制定、港口人员招雇以及一些必要的投资。为了完成生产目标，也可向承包方进行部分补贴。

　　案例：美国纽约—新泽西港

　　目前世界上许多国家港口采用了地主港模式，这里，以美国纽约一新泽西港为例具体说明地主港模式在港口管理中的应用。

　　原纽约港和新泽西港，分别位于哈得孙河两岸，合并前由纽约州和新泽西州两州政府分别管理。为解决长期以来两州争夺港口和航道管理权的矛盾，1921年，经美国国会批准，纽约港和新泽西港合并成立了纽约—新泽西港务局，统一负责纽约和新泽西州的港政管理工作。

　　纽约—新泽西港务局同时接受两个州的议会和相关机构的监督，这表现在它的委员会成员由州政府首长任命，且必须得到州议会批准。港务局专门设立港务局管理委员会，统筹港口日常运作和制定长期发展战略。港务局管理委员会由6名成员组成，分别由纽约和新泽西两个州的州长任命，且必须得到州参议院的批准，委员任期不超过6年。且港务局管理委员会的会议是公开的，两个州的州长分别拥有否决来自本州的委员所做出的决定的权力。委员会任命执行官负责贯彻港务局的政策，并主持港务局日常的经营。

　　纽约—新泽西港务局实施地主港管理模式，并是通过这种模式筹集建设资金的。港务局在财政上是自给自足的公共机构，没有任何州或地方当局税收的支持，也没有征税的权力，它主要依靠其设施的用户所带来的收入。但港务局拥有沿岸土地的征用权，统一经营机场、铁路和公路，纽约一新泽西港务局的主要使命是提供最高质量和最高效率的运输服务和港口货运设施及服务，加强纽约、新泽西大都会地区的经济竞争能力。

　　从提高效率和改善服务出发，纽约—新泽西港务局作为“地主”将设施租赁给有专业技能的私营公司去经营，既能发挥私营企业的经营优势，又可以保证港务局的收入相对稳定。纽约—新泽西港务局主要发挥着两种职能，一是为两地的商业、居民和旅游者提供服务，二是作为衔接新泽西州和纽约州运输体系的枢纽，实际上充当着独立运作的公共权力机关和公共服务部门的双重角色。