国有资产监督

　　国有资产监督是指政府出资人和运营者依法对指定的、或者所属的国有企业占有使用的国有资本的经营管理实施监督管理活动的总称。

　　国有资产监督对象的特殊性，决定了其监督规范的特殊性。它的基本特征有以下几个方面：

　　1.采取综合性措施调整国有资产监督法律关系

调整国有资产监督法律关系包括经济、行政和刑事的调整方法。

　　(1)经济的凋整方法。我国民法和经济法所体现的国有资产法律规定，对国有资产法律关系进行着大量、广泛的经济调整，理顺了国有资产在国民经济建设中的各种经济关系。

　　(2)行政的调整方法。我国大量的行政法规，以行政的方法诟整着国有资产关系，如计划经济关系、财政预决算关系、国有资产管理关系等等。

　　(3)刑事的调整方法。我国刑法为了保护国有资产不受侵犯，对于侵犯国有资产的各种违法行为，依法进行刑事处罚，如果没有这种法律手段，就不能有效地制止那些侵犯国有资产所有者权益的行为。

　　2.监督管理主体是国有资产管理部门

　　设立国有资产监督管理部门是政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的需要。由于多种经济成分并存，不同所有制经济共同发展，国有经济引导控制国民经济的方式发生变化。因此，一方面，政府对社会经济的一般管理职能必须面向社会、面向各种经济成分，而不能只管理国有经济。另一方面，在多种经济成分并存的条件下，国有经济面临的市场竞争不仅表现为企业间的竞争，而且也表现为不同所有制经济成分的竞争。由于我国国有资产监督管理体制尚在建立过程中，许多方面正在不断完善，国有资产所有者权益的有效维护尚存在缺陷，因此，仍然存在国有资产流失现象。为此，将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，加强国有资产的监督管理，是历史的、逻辑的必然结果。国有资产监督管理机构是监管国有资产的专司机构，凡涉及国有资产的各项方针政策，必须由国有资产监督管理机构统一制定，或必须通过国有资产监督管理机构的审定同意，报国务院批准后才能实施。

　　3.监督管理的目的是理顺产权关系

　　市场经济条件下，要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争主体，实现国有资产的保值增值。通过国有资产监督管理可以有效维护政府出资人的资产所有权，监督检查国有企业是否依法经营，保障国有企业的经营自主权。政府派驻国有企业的监事会只起监督和提供咨询的作用，并不参与企业的经营活动。政府派出的稽察特派员只对企业财务进行监督，对企业主要负责人的经营业绩进行评价，不参与、不干预被稽察企业的经营管理活动。

　　4.监督管理的对象是国有企业占有使用的国有资本

　　国有企业及全民所有制企业，是由政府投资兴办的依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。国有企业根据授权经营管理国有资本，政府赋予国有企业14项经营权，国有企业对政府授权经营管理的资本享有占有、使用和依法处分的权利。由于国有企业是独立自主地经营国有资本，因此出资者有必要、有责任依据国有资本的所有权对企业占有使用的国有资本实施监督管理。

　　5.监督管理是一种组织行为

　　国有资产的监督机构着重调整监督管理部门与国有企业的产权关系。即通过对企业财务活动的监督管理维护政府出资人的合法权益。

　　每一种法律规范，都有其特定的调整对象。例如，民法是调整财产关系和人身关系的法律，经济法是调整一定的经济关系的法律。所以，国有资产监督管理法也有其特定的调整对象。国有资产监督管理法的调整对象是国有资产的产权关系。主要表现在以下方面：

　　1.调整国有资产所有权关系

　　国有资产监督管理的核心任务是确认国有资产所有权。国有资产是社会主义公有制财产，是国民经济健康发展的物质保证。所以，维护国有资产的所有权关系，是国有资产监督管理的首要任务。在国有资产监督管理的法律规范中，有许多关于国有资产所有权的法律规定。我国宪法中，明确规定了国有资产的所有权，它指出：中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义所有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。同时，宪法还规定了国有资产所有权的法律地位，它明确规定：社会主义的公有财产神圣不可侵犯。民法通则第73条规定：国家财产属于全民所有。这一规定，就排除了国有资产属于任何单位、组织、机关、个人所有的根据，也就是说国家财产县属于全国人民的共有财产，财产所有权是属于全国人民共有的，任何单位、机关、组织、个人都没有任何根据与理由将全民所有的国有财产化为机关、单位、组织、团体和个人的财产。

　　2.调整国有资产管理关系

　　调整国有资产所有权关系，是国有资产监督管理的根本的任务，调整国有资产管理关系，则是国有资产监督管理的主要内容。所以，从国有资产监督管理的表现形式看，它是调整国有资产管理关系的。主要表现在以下几个方面：

　　(1)确认产权管理机构及其职权

　　国有资产的产权属于全民所有。即国有资产的产权属于国家及全国人民。

　　但笼统而言的国家和人民都不能具体行使产权权利，行使国有产权权利的，必须是依法确定的能够代表国家行使国有产权的机构。我国国有资产的产权机构是政府的国有资产管理部门，它履行所有者的各项权能。

　　(2)调整所有权与经营权关系

　　如何处理国有资产所有权与国有资产经营权的关系，是一个法律规范问题。对于国有资产所有权与国有资产经营权的关系，我国国有资产法规、政策有明确的界定。存经济体制改革前，我国国有资产所有权与经营权是统一的，国有企业由国家直接经营。实践表明，这种方法不利于发挥企业的积极性、主动性，不利于提高经济效益。经济体制改革以来，国家制定了企业法，在全民所有制工业企业法中，确定了国有资产所有权和经营权分离的原则。我国《全民所有制工业企业法》规定：全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有、占有、使用和依法处分的权利。

　　(3)监督客体是有国家投资的各类

　　企业经营管理的国有资产国有资产大致分为三类：一是经营性国有资产，即国家投入企业、事业单位(有经营行为)的资产；二是非经营性资产，即国家行政事业单位占有使用的资产；三是尚未开发的矿藏、土地、森林等资源性资产。在经营性资产中，又分为投入到国有企业中的资产和投入到非国有企业中的资产。国家对不同类别的国有资产采取不同的管理方法。其中，投入到国有企业中的资产是授权国有企业经营管理，但国家在基础管理和监督方面要有相应的措施。国务院于1997年2月批准财政部提出的《关于加强国有企业财产监督的意见》规定，企业财务监督管理的范围，包括国有企业、国有独资有限责任公司、国家出资额所占比例超过50％或实质上拥有控制权的公司制企业，其他方面的国有资产不在此监督管理之列。由此明确了经营性国有资产是监督的客体。

　　1.有利于巩固和发展国有经济

　　国有经济在整个国民经济中发挥着控制和引导作用。国有资产监督管理有利于明确政府有关部门和其他监督机构的职责、企业的权利与责任，保障国家财产的所有权，落实企业经营权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争的主体，实现国有资产的保值增值，维护国家所有者权益，提高国有资产的运营效益，增加社会财富和国家财政收入。

　　2.有利于加强国有资产产权管理

　　国有资产监督管理的核心是对产权的管理，即明确产权关系，维护和保障各利益主体的合法权益。而这种管理必须从基础工作开始。随着社会主义经济的迅速发展，社会生产力的提高，我国今后还要保持乃至扩大政府投资规模，对于新形成的国有资产，其产权登记、资产评估和产权界定等项基础工作也是必不可少的。国有资产监督管理有利于加强国有资产基础管理工作。

　　3.有利于防止国有资产损失

　　强化国有资产监督管理，防止国有资产损失，是国有资产监督的主要方面。

　　为了防止国有资产的损失，必须从决策、执行、总结三个环节人手，同时加强国有资产监督管理法律制度的建设。为了杜绝决策失误，必须通过认真而细致的监督管理工作，保证决策的合理性和科学性。同时，为了保证合理决策的准确执行，应当加强监督审计。而当资产投入并运行一段时期以后，再通过财产清查、评估等方式予以总结，则是防止浪费的另一项必要措施。变国有资产为企业或个人资产也是一个严重的问题。在我国长期的国有资产管理实践中，这一问题屡禁不止。究其原因，主要在于缺乏完备的管理制度和手段。建立独立的国有资产管理机构以后，国有资产监督管理部门可以制定统一的管理制度，并辅之以财产清查、评估、审计、监督和法律等手段，有效解决这一问题。特别是建立产权登记和归口管理(负责)的制度，可以起到维护资产完整的作用。

　　4.有利于国有资产运营

　　国有资产监督是指国有资产管理机构在国有资产形成和使用过程中，为了维护国有资产的完整和达到保值增值的目的而对其运动的各个阶段进行的监察与督促。现阶段，我国已形成了规模巨大的国有资产，只有加强国有资产运营的监督管理，才能使有限的国有资产得到合理使用，最大限度地满足人们的需要，使国有经济得到迅速的发展和壮大。实践证明，只有加强监督，才能最大限度地避免国有资产运营过程中出现的各种损害国家利益、追求个人或小集体利益，甚至不择手段的蚕食国家所有者权益等现象。我国国有资产分布于不同地区、部门和企业，在“两权分离”条件下，不同层次和不同部门的国有资产经营管理单位必然存在着自身利益。因而，在商品经济和价值规律作用下，地区、部门和企业之间的利益差别是必然存在的。这就是说，在国家、地区、部门和企业根本利益一致的基础上，也存在着眼前和长远、局部和整体的矛盾，这就需要采用适当的手段加以必要的调节控制，而国有资产监督管理是保证这种调节控制得以落实的重要手段。

　　5.有利于调整国有资产的监督关系

　　国有资产监督管理关系，是一种广泛的、大量的经济财产关系。它在社会主义公有制经济关系中占据着重要地位。处理好这种关系，对于巩固发展社会主义市场经济，有着重大意义。国有资产监督管理，将这些关系进行了严格的规范，使它同其他方面的社会经济关系协调起来，使国有资产在国民经济中发挥着巨大的、积极的调节控制作用。

　　中国国有资产监督管理基本法的立法管理刚刚起步，目前尚未形成一部完整的国有资产监督管理基本法规。广义的国有资产监督管理法规是指国家关于国有资产的法律规范的总称；狭义的国有资产监督管理法，是经营性国有资产管理的专门性法律、法规。在我国，国有资产监督管理法应包括与国有资产管理相关的法律法规和规章制度。例如，《中华人民共和国公司法》(1993年12月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过)、《中华人民共和国中外合资经营企业法》(1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议修订)，《中华人民共和国中外合作经营企业法》(1988年4月3日第七届全国人民代表大会第一次会议通过)，《中华人民共和国土地管理法》(1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)，《中华人民共和国矿产资源法》(1986年3月9日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过)，《中华人民共和国草原法》(1985年第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)，《中华人民共和国渔业法》(1986年1月20日第六届全国人年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)，《中华人民共和国水法》(1988年1月1日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过)，等等。实施细则、具体条例和规章制度有：《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(1992年7月3日国务院令103号发布)，《财政部企经济效益评价指标体系》(试行)(财工字[1995]7号)，原国家国有资产管理局、财政部、劳动部关于颁发《国有资产保值增值考核试行办法》的通知(国资企发[1994]98号)，《国有资产管理部门监事选派暂行规定》(国资企发[1995]第59号)，《事业单位非经营性资产转经营件资产管理实施办法》(国资事发[1995]第7号)，《关于加强国有企业财产监督的意见》(1997年2月27日国务院颁布)，《国有企业监事会暂行条例》(2000年3月15曰中华人民共和国国务院令第283号令发布)等等。

　　这些法律法规的制定确立了我国国有资产监督管理制度的原则、体系及具体内容，对于进一步促进国有企业转换经营机制，加强国有资产管理，加速建立国有资产管理新体制有着十分重要的意义。

　　(一)国有资产流失的主要形式及其危害

　　国有资产流失有多种形式：在股份制改造和拍卖过程中“暗箱”操作，以国有资产送人情；以假破产真逃债形式造成国有资产流失；在产权交易过程中，评估机构恶意低估国有资产价值；假借合资名义，行套钱之实；决策失误，造成巨额国有资产损失和流失；有些国企负责人和国家工作人员乘企业关、停、并、转、包、租、合、卖等改革的机会，利用职权进行贪污犯罪等。

　　国有资产流失速度之惊人，流失量之大，已经成了困扰改革与发展的一个El益严重的问题，成为严重制约市场经济发展的障碍。据估计，从20世纪80年代末至今，国有资产流失平均每年在500亿元左右，有时甚至高达1000亿元。在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，并使之法制化，强化国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。

　　(二)国有资产流失的原因

　　国有资产流失并不是一个新问题，在国有企业改革启动之初就已经存在，而且一直是国企改革中的热点、焦点和难点。针对这一问题，学术界、实务界、政府监管层做了很多工作，已经建立起一套包括法律、政策以及产权交易的规则框架。但是，大量的国有资产流失表明这套法律框架并没有得到很好地实施和执行，问题的关键在于缺乏对国有资产的有效监督。如外部监督不力，有些职能机构并未能真正起到监督作用，时有发生的注册会计师事务所做假验资证明等就是明证。从企业内部看，由于企业中的国有股代表尚不明确，一些公司或企业中国有股代表缺位，加上监事会的作用不能有效发挥，不能对造成国有资产大量流失的单位和责任者及时进行制裁，追究其应负的法律责任等，这些原因都使国有资产的流失难以得到有效的控制。

　　(一)强化内部监督制约

　　1、完善国有企业内部领导体制

　　国有企业作为国有资产经营的最基本单位，应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制，形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制，以强化对国有资产的保值增值约束机制。应尽快明确企业中国有股的代表者，以便使之能够进入股东会、董事会、监事会，有职有权地参加管理监督。尤其是企业的法定代表人，应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。

　　2、健全企业内部决策制度

　　应做好企业国有产权转让可行性研究，拟定产权转让方案，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。如果产权转让事项涉及职工合法权益的，如职工安置方案等还应在做出内部决议之前听取职工代表的意见，并经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施。

　　与此同时，还应严格实行财务审计和企业重大决策失误责任追究制度，特别是对国有企业的经营者离职、离任时的审计制度。对经营失职行为及侵占国有资产的行为要追究法律责任，并追回被侵吞的国有资产。

　　(二)加强国有资产的外部监督

　　1、确定专职监管机构

　　国有资产监督管理机构作为国资专职的监管部门，应加强对国有资产的监督管理，促进企业国有资产的合理流动，防止国有资产的流失。国有资产监管机构代表政府通过向国有大型企业派出监事、稽查特派员、企业总法律顾问，促进企业依法经营管理。

　　与此同时，要明确国有资产评估机构、国有资产验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任，使之在验资或评估的过程中有效发挥监督作用。

　　2、严格审计和行政监察制度

　　审计的职责是维护国家财产的安全、有效，所有的公共资金和公共资产，均应在其审查之列。据有关资料记载，过去5年中，全国审计机关共审计7l万个单位，查出大量违法违规问题，经处理后上缴财政864亿元，追还被侵占挪用资金1081亿元，通过纪检监察机关给予4242人党纪政纪处分。按照我国的体制设计，审计部门负责寻找问题、发现问题，而对责任人的追究则是纪检监察机关、司法机关的职能。这就需要审计机关与纪检监察机关的密切配合，共同依据国家有关法律法规，从严查处侵犯国有资产案件，对于构成犯罪的必须依法追究刑事责任，对于侵犯国有资产不构成犯罪的，也应依法追究民事和经济责任。

　　3、拓宽民主监督渠道

　　无论是国家财政还是国有企业的资产，都是纳税人所赋，其使用都应通过财政预算执行，只有“取之于民，用之于民”，才能推动经济社会的良性发展。

　　对国有资产的侵吞，就是对所有纳税人的损害。在依法治国的现代社会中，公民享有对社会事务的参与权，对社会公共利益享有平等的权利。这一方面需要拓宽民主监督的渠道，使员工通过正常渠道对侵害国有资产的违法违纪行为进行有效的检举、揭发和控告。另一方面需要员工树立民主监督意识，以主人翁的姿态投身于企业改革之中。

　　(三)把握国有资产流失的关键环节

　　大量事实证明，国有资产大量流失主要发生在国有产权交易的各个环节。因此，规范国有资产产权交易规则，就成为杜绝国有资产大量流失的关键所在。

　　1、转让和拍卖要坚持“公开、公平、公正”的原则

　　转让时应当根据转让标的的具体情况实施产权交易，而拍卖具有公正、公平、公开的鲜明特性，有利于实现国有资产的价值，使国有资产保值增值，是国有资产转让的有效途径。应该指出，企业国有产权转让不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制，并应在依法设立的产权交易机构中公开进行。对此，转让方应公开披露国有产权转让信息，广泛征集受让方意见。但有些国有企业、集体企业对产权进场交易认识不足，私下交易仍有发生。今后国有资产的买卖购并一律进入产权交易市场公开进行，并严格执行交割单制度，坚决制止国有资产的场外交易和私下交易。否则国资监管部门不予确认，工商机关不予登记注册，从根本上杜绝国有资产流失，防止腐败和经济犯罪案件发生。

　　2、健全国有资产评估制度

　　在企业进行股份制改造、产权交易、合资经营或合作经营的过程中，普遍存在着低估国有资产价值，甚至无偿占有和使用国有资产的情况，导致国有资产大量流失。这与我国国有资产评估制度不健全有很大的关系。如无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的，是国有资产的重要组成部分，并且能够通过转让、使用许可获得增值。而在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时，由于评估标准不明确，难以进行准确评估，被无偿使用、占用情况尤其严重。因此，对无形资产低估或不估，都会造成国有无形资产的严重流失。根据现行法律规定，资产评估机构只能基于有关部门的指定或有关当事人的申请才能进行评估，这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。对此，我国国有资产评估应实行一种强制评估制度，对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估，并以法律或法规的形式保证这一制度的实施。

　　另外，还要建立公益诉讼制度，诉讼机制的建立可以提供一种经常的监控机制，使国有产权纠纷的解决制度化。法院也要加强对这一类案件的审理，对于具体的企业改制和产权交易纠纷有一个中立的、独立的、客观的司法裁定。