公共决策思维

　　“公共决策思维”，是综合了前人对于“思维”概念的种种判定，从其中选择具有共通性的概念特征，并与“公共性”这一基本要素进行概念整合的结果。

　　思维，就是有意识的头脑对客观事物的本质和规律性关系所作的自觉性、概括性与间接性的反映，而思维方法则是指人们依据事物的客观规律而形成的思维规则和手段。

　　公共决策思维指的是决策者在公共事务的抉择过程中对客观事物的本质和规律性关系所作的自觉性、概括性与间接性的反映。

　　公共决策是一种特殊的决策类型，公共决策中思维方法同样具有其特殊性。这种特殊性就在于它具有“决策”和“公共性”的双重特征。公共决策的基本属性要求决策者在决策过程中必须具有“公事公办”的思维方式，努力塑造公共决策的职业意识和职业道德观念。

　　1、完全理性思维

　　完全理性思维中存在一个基本的假定，即人类的行动是或者应当是合乎理性的，或者能够从实用主义的观点把人类的行动解释为合乎理性的。拥有完全理性思维特征的公共决策者追求完美主义类型的决策。他们认为，决策者可以搜集完备所有的决策因素，并且决策系统有足够的能力处理分析这些信息，可以选择一个最佳的决策方案。

　　完全理性思维中的决策普遍具有收敛性，即可以通过求极值的方法来获得一项公共政策的最大值或最小值，而且这种最大值和最小值可以在现实社会中得到验证与实践。

　　完全理性思维的优点是，在这种思维类型的推动下，决策者具有很大的压力和动力。完全理性思维的缺点是，任何寻找公共事务极值的努力都是相当艰辛而成本高昂的。

　　2、经济合理性思维

　　公共决策中经济合理性思维的最大特点就是，基于上述完全理性思维的缺点和不足，而加入了对于经济成本的考虑，用数字说话。同时它还具有强烈地倾向于使用定量决策方法，使用系统分析方法的特点。

　　经济合理性思维是对完全理性思维方式的一种改进或具体化，并且是现实公共决策中经常使用的思维方式。这一思维方式将决策者的注意力集中到经济可行性这个核心问题上，用经济的数量规则来限定无限的理性追求，将对于完全理性政策的美好愿望限制在预算约束之内。

　　经济合理性的最大优点是，可以保证决策的可行性大大提高，而且可以控制决策成本和执行成本，而且经济合理性思维指导下的公共决策一般来说具有更高的政策认同感和政策说服力，但极端的经济合理性思维方式必然导致公共性的缺失和决策的偏误。

　　3、渐进思维

　　渐进思维指导下的公共决策者通常认为，政策制定和贯彻是而且应当是通过缓慢地进展和小心的改变实现的；目标应当用可行的手段去衡量和加以调整；他们认为所谓最优化纯粹是乌托邦，能够较为满意就已经不错了；他们怀疑人类是否有能力来剧烈地改造未来，主张走一步看一步。

　　渐进思维是对完全理性思维的又一种修正。人们普遍认为，在渐进思维指导下进行公共决策，是当今绝大多数公共组织最常用的思维方式，因为它较为符合客观限定性条件。渐进思维指导下的公共决策一般来说具有较高的可行性和经济合理性，并且对社会的冲击（或破坏性）较小、政策惯性小，决策设计中容易实现政策中止机制的构建。

　　尽管渐进思维有种种优点，但决策者进行公共决策时要注意，（1）渐进思维不等于优柔寡断。（2）渐进思维同样具有条件性。（3）渐进思维并不等于单纯地怀疑人类自身的决策能力和认识能力。

　　4、顺序决策思维

　　顺序决策思维主要用于当知识和意见的一致性尚不充分的时候。在第一阶段，决策者往往同时地较多地选择一些处理方法或决策，在取得新的认识和更为一致的意见后再过渡到下一阶段；然后选择比较可行的决策。这种思维有利于在十分不确定的情况和无所适从的条件下进行公共决策。

　　这种决策思维方法可以帮助决策者跳出由于缺乏决策信息或环境不确定而带来的决策困境。其最大的特点就是利用顺序思维的特征，将初级决策的结果作为较高级决策的原因，以此类推，逐步得出最终的决策结果。

　　顺序决策思维是渐进思维的一种类型，但它们提出的角度不同：渐进思维是就整个决策过程的变革幅度而言的，与渐进思维相对的是革命性思维或剧烈变革思维；顺序决策思维是就决策过程的步骤安排或决策流程而言的。

　　5、剧烈变革思维

　　剧烈变革思维主要运用于重新设计，或者是终止和替换现有系统的决策类型。剧烈变革思维强调决策的迅速和彻底性，要求在较早的时间内和较大规模下改变系统的运行情况。当系统的问题很多而且积重难返，关系盘根错节时，就可以运用这种思维方式进行决策，制定剧烈变革性的决策方案，迅速解决问题。

　　剧烈变革可以在短时间内解决许多系统积攒许久的问题，但却同时会留下许多后遗症；系统剧烈变革后还要耗费相当大的成本来解决系统重构问题。另外，剧烈变革思维的运用和培养，需要决策勇气的发挥和执行力度的加强。

　　6、无为思维

　　所谓无为思维指的是政府采取不行动的决策方式，即政府在决策中采取一种搁置或静观其变的做法。公共政策中一种十分著名的定义就是政府的作为与不作为，老子就专门论述了作为与不作为之间的关系，认为无为就是一种有为。

　　无为思想是公共决策中一种必不可少的思维方式，原因就在于许多公共事务并不一定必须政府出面解决才行，更多的时候要“止，而后能行”。许多社会可以自身完成而且可能比公共组织完成得更好的事务，公共决策就不应当积极介入；许多需要待以时日才可见分晓，需要长期观察才可以作定论的事情就不应当匆忙地下结论、作决策——在这些情况之下，公共决策者必须注重无为思维的运用。

　　但无为思维是一把双刃剑：它一方面可以通过界定公共决策的范围和边界，更好地促使决策的科学化；同时也是公共决策者为低效决策和决策匮乏开脱罪名的最好借口。这里所说的“无为”，其实恰恰是政府的一种“有为”，是必须经过和有为一样的斟酌和考虑之后的一种决策方式。

　　7、创造性思维

　　理性思维方式尤其是定量分析方法是政策研究方法论的基础。但定量分析方法不可能解决全部的决策问题，决策者在下列几种情况适宜采用非理性或创造性的思维方法：

　　1）在公共决策及政策分析过程中，分析者经常面对不适宜定量分析技术的情况。

　　2）有的公共政策问题尽管可以用定量分析方法来决策，但仍然存在某些难以量化的因素。

　　3）即使是那些能够进行完善分析的问题，在进行定量分析以前，也要注意听取专家的意见，充分利用他们的直觉和判断，否则定量分析有可能失去方向或意义。

　　8、集体思维

　　要保证政策的合理、科学，就必须充分肯定集体思维的作用。之所以要特别重视政策制定中的集体思维或集体理性，是因为集体思维具有一定的优势：

　　1）集体思维可以保证理论与知识的完整性。

　　2）集体思维可以让不同群体的利益得以充分表达。

　　3）集体思维可以避免个人决断中的片面性与主观性。

　　但是政策制定中的集体思维也不是完全可靠的，集体思维也有其缺陷。在集体思维中存在群体动力学因素，它可能成为左右政府决策的一股强大力量。高度统一的群体组织有时会受到“集体思维缺陷”的影响。所谓“集体思维缺陷”即是对集体思维的一种“迷信”和不自觉的崇拜。

　　在政策制定中，既要充分发挥个人思维的积极性，提倡和发展政策论辩，鼓励不同见解和观点的交锋、竞争。在充分重视集体思维和集体理性的同时，又必须科学地看待集体思维中可能存在的缺陷。

　　公共决策思维方法是决策者依据公共事务的客观规律而形成的思维规则和手段。它是思维层面与技术层面的结合部，通过思维方法的得力运用，可以有效地达成决策结果，降低决策成本和提高决策效率。

　　1、头脑风暴法

　　头脑风暴法是一种专家会议法，可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。它是1948年由创造性思维专家奥斯本（Alex F• Osborn）首先提出的一种加强创造性思维的手段。它可以用来产生大量关于解决问题的潜在办法的建议。它通过召集一定数量的专家（通常在10～15人之间）一道开会研究，共同对某一问题做出集体判断。

　　头脑风暴法的类型有：

• 直接的头脑风暴法；
• 质疑的头脑风暴法；
• 有控制的产生设想的方法；
• 鼓励观察的方法；
• 对策创造方法。

　　2、德尔菲法

　　德尔菲方法是一种直觉预测技术。它是1948年由兰德公司的研究人员首先发明的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙原址“德尔菲”（Delphi）命名。这种技术最初是为军事策略问题的预测而设计的，后来逐步为政府部门和工商业所采用，并扩展到教育、科技、运输、开发研究、太空探测、住宅、预算和生活品质等领域。

　　传统的德尔菲方法采用函询调查的形式，遵循的基本原则有：

• 匿名原则；
• 循环往复原则；
• 控制反馈原则；
• 团体回答统计原则；
• 专家共识原则。

　　20世纪60年代之后，一些政策分析者在传统德尔菲技术的基础上加入价值分析等因素，发展出决策德尔菲法；它突破传统德尔菲法的局限，以便分析更复杂的政策问题。

　　3、类比法、隐喻法与群体生态法

　　通过审视前人如何解决类似的问题，可能就会找到一种合适的解决问题的办法。人们使用文学研究中的术语，将此类方法统称为类比法、隐喻法或明喻法。

　　4、巴拉姆驴子思维法

　　“巴拉姆的驴子”，这只虚构的驴子刚好被置于距两堆完全相等的干草垛同样远近的中心点。这头驴子终于饿死了，因为它始终无法决定何去何从，两垛干草的绝对平衡使这头驴子进退两难。

　　从决策思维的角度来说，这头健全的驴子在草垛前饿死的现象是个重要的问题。这种状况的难处就在于需要让决策者放弃一个有吸引力的选择。

　　“巴拉姆的驴子法”直接抓住了这个问题的本质。决策者逐项地对每一个选择方案极尽挑剔之能事，使它失去原有的吸引力。如果他成功了，那么放弃它们就不再成为痛苦的事，于是最好的决定就产生出来了。

　　5、理想方案思维法

　　按照这种方法，公共决策者首先将所有可供选择的方案都列出来，然后把它们搁置在一旁。反过来针对这一问题制定一个理想解决的原则。决策者应着眼于这个理想解决的总原则，而不应当纠缠细节，要注意其特有的性质。然后再把列出的可能性拿到桌面上来审查，看看它们之中哪一条最接近这个“理想的方案”。换句话说，决策者不再是根据它们本身的优劣，而是根据它们与这个“理想”接近的程度来审查这些可能的方案。

　　6、简单矩阵思维法

　　在使用简单矩阵法时，决策者要做的是挑拣出那些无论哪一种选择都需要满足的几个至关重要的性能。没有这些性能，这个决策将会失去意义，它实际上是一种将完全不适用的选择方案筛选出来的方法。