财政公平原则

　　财政公平，是指财政分配符合一国社会绝大多数成员认可的正义观念。对这个定义有以下几点需要加以说明。

　　1.公平的实质在于符合正义

　　 在现实社会中，用以衡量财政分配是否公平的正义标准，是社会绝大多数成员认可的正义观念，或者更具体地说，是社会绝大多数成员认为合理的分配结果和分配程序。这种正义观念通常集中地以法律的形式表现出来。从这个角度来看，公平或者符合正义观念，与合法或法治基本上是统一的。相反地，如果一个社会的财政法律制度不完备，那么，也就失去了判断财政分配是否公平的形式标准。更进一步说，如果一个社会的法律根本不能反映绝大多数社会成员的正义观念，那么，在这个社会里也就不可能有真正的财政分配的公平。可见，按照人民的意志完备相关的财政法律制度，是实现财政公平的重要一环。

　　2.公平包含着平等的意思，但不仅仅限于平等

　　 实质意义上的公平可能要求在某些情况下实行法律上和财政分配上的不平等。约翰·罗尔斯在其《正义论》中，始终将其研究的正义称之为“作为公平的正义”，他相信将在原初状态中被选择出来的“两个正义原则”，简略地说来，第一个是自由和平等，第二个是地位和职务向所有人开放条件之下、并符合每个人利益的不平等。将这一见解适用到财政分配领域，也可以说，就内容而言，财政公平是一般情况下财政分配的平等与特殊情况下财政分配不平等的有机结合。再具体到税收领域，这种平等与不平等的结合，也就是所谓横向公平（即条件相同者同样对待）和纵向公平（即条件不同者区别对待）的结合。

　　3.财政公平既包括起点和过程的公平，也包括结果的公平

　　 起点的公平主要是指机会的均等，包括参与财政决定的机会均等和法律适用的平等。例如，如果法律规定了免税，那么，所有符合条件的人都应当能够享受免税的优惠。过程的公平主要是指财政行政和财政执法的公平。结果的公平则是指财政分配结果的合理和公正。

　　 4.财政公平不仅仅指经济上的公平，还包括社会公平的涵义

　　 一个最明显的例子，是国家财政对教育投入的差别所引起的社会后果，不仅仅属于经济的范畴，而且涉及到人们的社会权力和全面发展。

　　5.还需要注意财政学和法学在研究公平问题上的差异

　　 财政学中研究公平，是从财政分配的经济效应来观察，主要研究财政分配是否公平的经济学标准与具体判断问题，而财政法学中研究公平，既要关注权利义务的配置是否公平，更要关注实现和保障财政分配公平和财政权利义务配置公平的法律程序和方法。财政学上的公平与财政法学中的公平之间具有内在联系并有一定的重合，但它们研究角度和关注重心的上述差异也是显而易见的。

　　1.从经济基础来看，我国的经济是以公有制为主体的社会主义市场经济

　　 从整体和长远来说，公有制经济必须使绝大多数人公平地收益，否则就不能认为某种经济是真正的“公有制”经济。所有制不是表现在生产资料名义上归谁所有，而是表现在这些生产资料的使用最终由谁受益。生产成果的分配是生产资料分配的必然结果，这是马克思主义政治经济学的基本观点；由此引伸开来，也完全可以说，生产成果的分配，是生产条件或生产资料实质上归谁所有的标志。在公有制为主导的经济条件下，在公有制经济对国家财政已经长期并将继续做出重要贡献的条件下，我国的财政收入和支出当然地应以绝大多数人公平地承受负担和公平地享受利益为其目标。同时，我国的经济又是市场经济，公平竞争是市场机制发挥作用的必要条件，为了公平竞争的实现，必须公平税负，并使所有的经济主体公平受益，而不应有财政上的差别待遇。

　　2.从政治上来看，我国是人民民主专政的社会主义国家；国家的一切权力属于人民

　　 我们国家的这一性质决定了我国财政的民主性质，也决定了我国的财政只能是公平地为了全体人民利益的财政。不能设想真正民主的国家会使一部分人在财政分配上遭受歧视。尤其重要的是，中国共产党作为执政党，明确提出了共同富裕的发展目标。共同富裕当然不是所有人一样的富裕或平等的富裕，但却必然是所有人达到公平意义上的相当富裕水平。由此可见，无论是国家和财政的性质，还是执政党的政策，都要求我国的财政应当是对所有人公平的财政。

　　3.在我国现行《宪法》和法律之中，已有多方面的规定指明了国家的这一政策目标

　　 例如，我国《宪法》中既规定了公民在法律面前人人平等的原则和各民族一律平等的原则，又规定了帮助各少数民族地区加速经济和文化发展以及对妇女、儿童的特殊保护；既要求维护社会主义法治的统一和尊严，又规定了少数民族自治制度；在《预算法》等法律中，这方面的规定还得到了一定程度的具体化。这些规定的精神，实质上也就是一般情况下的平等与特殊情况下不平等的有机结合，即公平的精神。公平作为我国法律所追求的最高价值目标应当是毫无问题的，这一价值目标在财政领域中的具体化，也就是财政公平原则。

　　4.在外国立法和财政实践中，也不乏实行财政公平原则或公平收入政策的实例

　　 联邦德国的基本法以专门条款规定，各地区居民具有享受同等生活条件的权利，并据此确立了使各州以及州以下各地方财政之间实现均衡的制度，由此来保证各州的财力均衡和保障居民享受同等生活条件。尽管学者们对这一制度的认识和评价还有分歧，但对我们不乏启迪意义。在许多发展中国家，公平的收入再分配被认为是政府的恰当的政策目标，但对此又有两种不同的理论主张。一种理论主张在经济增长中实现收入再分配，政府不但要实行累进课税政策，而且要在支出方面尽力帮助贫者，减少失业，从发展生产人手来改善他们的收入状况；另一种理论则主张改善收入分配是次要的，最重要的是满足约占总人口40%的低收入阶层的基本生活需要。无论哪一种主张，其实质都是要实现社会公平的政策目标。

　　 由上述可见，借鉴外国经验，确立财政公平原则，是我国社会主义市场经济和民主政治建设对完备财政法治的必然要求，也是我国财政制度文明程度的重要标志。

　　1、财政公平涉及政权合法性的根基，是社会稳定的重要保证

　　 财政是政府的或者以国家名义进行的收支活动。国家机构正是依靠财政来筹集资金以便履行其职责。无论是政府筹集资金的不公平，还是履行其职责时使用财政资金的不公平，轻者会影响政府在人民心目中的形象，损害政府的信誉，增加政府的课征成本并降低政府的管理和行政效率，重者甚至会导致人民的不满和对抗甚至反抗。历史上的这类事例不胜枚举。这说明对政府来说，实现财政公平，使财政课征的负担公平的加于全体社会成员，使财政支出公平地照顾到全体社会成员的利益，是赢得民心的基本条件，是保证社会长治久安的重要基础，也是政权合法性的根本源泉。把财政公平原则确立为我国财政法的一项基本原则，正是为了可以更好地保障财政公平的实现。

　　2、财政公平是维护国家统一和民族团结的重要条件

　　 尤其是在我国这样一个幅员辽阔、民族众多、各地区经济文化发展水平差异较大的国家，财政的课征和支出能否合理地平衡好各民族、各地区的利益，使它们都有公平感，是一项难度极大而又不得不完成的艰巨任务。由财政分配的不公平所导致的受歧视感，积聚起来会激化各民族、各不同类型的地区之间的矛盾，甚至导致内乱和国家的解体。漫长的中国历史和前苏联，都可以提供这方面的生动例证。而国家的西部大开发政策之所以深得民心，得到了包括东部地区在内的几乎所有地区的理解和支持，也就在于这一政策平衡和体现了全国人民的根本利益和长远利益。

　　3、实行财政公平是参与国际经济交往和国际经济竞争的客观要求

　　 在经济全球化的浪潮日益席卷全球的今天，国家之间的经济交往和经济竞争对各国国内的竞争环境也提出了更高的要求。其中的一个重要方面，就是政府的行为不应当扭曲市场竞争机制。我国即将加入世界贸易组织，按照世界贸易组织的非歧视规则，对企业、尤其是国有企业的财政补贴，不合理的税收差别，以及具有类似效应的财政措施，将受到其他成员国的质疑和挑战。因此，坚持财政公平，是保障我国对外开放得以不断顺利扩大的必要条件。

　　 4、在我国当前各地区发展差距和居民收入差距不断扩大的背景下，强调财政公平具有突出的现实意义

　　 目前我国城乡之间发展水平和居民生活水平差距有不断扩大的趋势，各地区经济、社会和文化发展水平的差距也未见明显缩小；而我国的财政政策，依然在坚持效率优先、兼顾公平的指导方针。如果说在改革发展的初期，政策重点在于引导一部分人先富起来，强调抓住机遇加快发展，在财政上实行效率优先、兼顾公平还是可以理解的；那么，在一部分人和一部分地区确实已经先富起来之后，在调节收入差距和协调地区发展已成为主要矛盾的情况下，在财政分配上则应将公平放在更为优先的位置。尤其是在法观念上，更应与以效率为中心的财政学观念相区别，把公平这一法律的根本价值置于应有的突出地位。

　　在我国，财政公平的观念还没有得到确立，尤其是在财政实践中，即使排除非制度性的人为因素，财政不公平的问题也十分普遍：城乡之间、东西部之间在经济、社会和文化发展和公共设施方面存在着巨大差距；同为国家公务员，职务资历相同、工作又大体类似者，可因所在部门的不同而在待遇上有很大差别；同样是义务教育，在城市由国家财政投入，在农村则由农民自己负担（至少税费改革之前普遍如此）；即使同属公立大学、同在一所城市、属于一个办学层次，也会因隶属部门或地方的不同，而在获得的财政生均教育经费的数额上相差悬殊。所有这些问题，尽管有历史等各方面的原因，但其最终解决，不能不依靠在财政公平原则的指导下，进一步深化财政制度改革，并完善相关的立法。

　　财政收入可以用于哪些项目的支出，必须有一个统一的、具体的标准。如果各地方、各部门可以支出的范围不统一，也就失去了公平的基础。支出范围的统一意味着各地方各部门享受财政利益的平等，这种形式上的平等不排除可以通过法律规定的形式，为民族自治地方或者其他特定的区域或部门规定一些例外情况。我国现行《预算法》及其实施条例对财政支出虽然做了原则规定，但在支出范围和限制方面，还缺乏具体规定，需要在今后加以完善。

　　2.财政支出的公平还要求支出标准的科学和统一

　　在财政预算和决算之中，法定的支出项目明确之后，还应按照科学统一的标准来计算和核定支出。与支出范围一样，在支出标准问题上，在我们这样一个大国，也不可能实行一刀切，必须要考虑到各地情况的差别，并科学的测定这种差别对各地和各部门、行业财政支出标准的具体影响。

　　3.财政支出的公平集中的反映在转移支付问题上

　　转移支付本身就是一项平衡不同级别和地区财力差距的手段或方式，因此公平应当是其内在要求和基本特征。 在我国，财政转移支付的公平一是要求彻底清除1994年税制改革过程中为平稳过渡而保留下来的旧体制中的不合理因素。二是彻底改变支付数额依据测算的基数法，改按因素法，科学、合理的真实反映各级别、各地方的征收努力程度、人均财政收入与支出的差额、以及维持最低公共服务水平所需要的开支数额。只有在这个基础上，支付数额的确定才能在确保国家政策重点的同时公平地满足各地的发展需要。三是将转移支付制度规范化、制度化和系统化，把财政部门和地方都从无休止的应付和“跑部”中解放出来，把人为因素对财政转移支付的影响降低到最低程度。比较理想的做法，是今后在《财政基本法》中规定转移支付的原则、制度和具体办法。四是转移支付应统一由各级财政部门办理，不应通过条条或行业主管部门来进行，以免各部门因部门发展的考虑而改变各地区的分配比例。五是明确转移支付领域的特殊性，以及在这一领域确立公平观念的重要性。市场的初次分配是以效率为导向的，财政分配是二次分配，公平应当是优先目标；转移支付的目的更是为了平衡财力，因此在这个领域更不应强调效率优先、兼顾公平。

　　4.在财政实践中，财政支出的公平能否实现在很大程度上取决于财务制度的执行状况

　　现行的审计制度和稽查制度，在财务监督方面发挥了一些积极作用，权力机关的监督有时也能起到一定的效果。但总的来看，现行的财务制度执行情况远不能令人满意，即使是公平的制度，在实际运行过程中也难以实现其设定的目标。为此，必须以强化责任为重点，将现行的监督制度进一步具体化，使得每一种违反财政法规定职责的行为都要承受相应的法律责任。决不能认为“公家的钱”用在“公家的事务”上面就没有错，这种落后的财政观念必须彻底转变的法治的轨道上来。只有这样，才有可能真正实现财政支出的公平。

　　5.在我国，社会保障法有逐步成为独立的应用部门法的趋势，或者成为广义社会法的重要内容

　　然而，由于社会保障费或者税是由政府来征收和管理，财政又要对社会保障支出做到资金兜底，因此社会保障既涉及到政府的征收，又涉及到政府的支出，这就使得社会保障问题具有了明显的财政法上的意义。财政支出的公平，很重要的一个方面是保证最低收入人群的最低生活需要，城市的收入最低保障线制度、对特殊困难人群的福利和救助制度和失业保障制度等，都是财政促进社会公平的有力手段。我国今后应当将社会保障预算与政府的经常性预算和建设性预算区分开来，单独管理和核算，以便分别评价政府自身开支情况、国有资产的运营情况和社会保障资金的管理与使用情况。此外，在我国目前的条件下，坚持社会保障低水平、广覆盖的原则，可以照顾到更多人的利益，也是符合公平原则的。与此同时，要逐步创造条件，把社会保障网络逐步延伸到农村。财政支出中社会福利支出和社会保障支出的享受者绝大多数属于低收入阶层，同样的财政支出，对他们来说具有更高的边际效用，因此，这类支出不仅符合公平原则，从效率上来看，也可以使得等量的财政支出取得更高的使用效率。