旅游产业结构政策

　　旅游产业结构政策是指国家根据旅游发展目标和旅游经济运行状况，对旅游产业结构进行协调和优化的政策，目的是促进旅行社、旅游饭店、旅游交通、旅游景观、旅游购物和旅游娱乐等行业之间相互配合、互成比例地发展，以保证旅游活动的有效开展和旅游经济的健康发展。其具体包括对旅游各行业的行业扶持发展政策，行业服务规范和标准的政策，行业科技运用政策，行业调整或限制发展政策等。

　　旅游业是一项综合性很强的经济产业，在国民经济和社会事业发展中具有先导作用。旅游业是对外开放的重要窗口，是衡量一个地区对外开放程度的重要标志。它可以带动和促进地方经济和相关产业的发展，带来广泛的社会效益，是“一业举、百业兴”的优势产业。因此，大力发展旅游业具有深远的意义。在1979年9月的世界旅游组织第三次代表大会上，把每年9月27日定为“世界旅游日”。1983年10月25日，中国被接纳为世界旅游组织的正式成员。

　　旅游业是以提供服务为主的行业，是国民经济中有关部门或行业的边缘组合，是由满足旅游者在旅游活动过程中的行、游、住、食、购、娱等综合需要的多种行业组成的综合性产业。除此之外，还有与旅游有关的各种公共团体、部门单位，它们不是以营利为目的的企业，但在旅游中也同样起着重要的作用。这些行业和部门为旅游活动提供了基本的保证，是旅游业赖以存在和发展的支柱。目前，我国的旅游行业结构存在一定的矛盾，结构性的宽松和短缺并存。如旅游饭店偏多，处于较为明显的买方市场，而交通运输能力不足，基本还处于卖方市场。1992年，我国已经有旅游饭店2 730家，同交通运力相比，旅游饭店处于相对过剩的状态。这种行业结构的失衡，不能充分满足旅游者的需求，影响了整个旅游业的协调发展。所以，如何扶持交通、严格控制城市饭店的建设及调整好旅行社的数量和结构，以便更好地发挥其龙头作用是极为重要的。因此，处理好这些行业的协调发展，要对这六大方面进行全面规划，加强宏观调控，通过利率、税收等经济杠杆的调节，通过市场的自动调节，达到行业结构的合理配置，形成全行业整体的吸引力和综合接待能力，以促进我国旅游业的健康发展。

　　在旅游业的众多部门中，起主导作用的是旅行社，它在旅游经济活动中担负着整个旅游产品的生产组织和销售的功能，其作用贯穿于旅游活动的始终，其发展水平决定了旅游业一系列其他相关部门的兴衰，影响整个旅游业的发展。因此，在旅游经济结构的建立和调整过程中，应首先确定旅行社的主导地位。在西方国家，根据旅行社的主要业务的不同，将其划分为旅游批发商和旅游零售商两大类。旅游批发商是主要从事批发业务的旅游公司，即通过大批量地购买饭店、运输公司、观光景点等旅游企业的产品，将这些产品编排成包价旅游路线或集合产品，然后推向各种零售渠道。在我国现阶段，根据经营业务范围的不同，旅行社被划分为国际旅行社和国内旅行社。

　　为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展，1996年10月15日国务院令第205号发布《旅行社管理条例》，强化了对我国旅行社的管理，以促使其发挥旅游业的龙头地位的作用。为了积极应对国际竞争，促进旅行社业健康发展，保护旅游者的权益，2009年2月20日国务院令第550号发布《旅行社条例》(以下简称《条例》)，对《旅行社管理条例》有关章节进行了修改。《条例》的主要精神集中体现在以下四个方面。加强对旅行社的管理

　　一、加强对旅行社的管理

　　旅行社业属于社会服务性行业，所从事的是招待、接待旅游者，并为旅游者提供相关服务的有偿经营业务，它对促进旅游业发展和维护旅游者合法权益有着举足轻重的作用；旅行社业属于许可经营行业，在其设立和经营过程中都必须接受旅游行政管理部门的监督和管理；《条例》为旅游行政管理部门行使和维护旅行社行业管理职权提供了行政法规依据。

　　根据《条例》的有关规定，目前，我国对旅行社的监督管理主要体现在以下两个方面。

　　1．对旅行社设立、变更的监督管理

　　这方面有如下内容。

　　(1)规定旅行社的设立条件；

　　(2)规定旅行社的业务经营范围；

　　(3)规定旅行社的注册资金和质量保证金；

　　(4)规定旅行社的设立程序；

　　(5)规定旅行社的变更管理。

　　2．对旅行社经营的监督管理

　　这方面有如下内容。

　　(1)规定旅行社的经营规则；

　　(2)规定对旅行社的年度检查；

　　(3)规定旅行社有接受旅游行政管理部门管理的义务；

　　(4)规定旅行社有保护旅游者合法权益的义务。

　　二、保护旅游者和旅行社的合法权益

　　一方面，旅行社组织旅游者旅游，旅游者往往处于弱者的地位。旅游者购买旅游产品，不像购买有形产品那样看得见、摸得着，而是从旅行社那里购买的一种承诺，这种承诺是由行、游、住、食、购、娱乐等诸多复杂环节组合而成，是一种不定型的、易变的承诺。旅游者从旅行社那里购买同样的旅游产品，往往因旅行社的服务质量和服务承诺的不同而有较大的差别，由此引发的旅游者的合法权益受到损害的事件时有发生。另一方面，旅行社在设立和经营过程中，其合法权益也容易受到侵害。在旅行社与旅游行政管理部门这对法律关系中，旅行社处在被管理、被指导的地位，旅游行政管理部门在审批旅行社的设立、监督检查旅行社的经营过程中处于主导地位，容易侵害旅行社的合法权益；旅行社在完成旅游产品和提供旅游服务时，往往要与交通、住宿、景点、餐饮和购物等企业或部门发生关系，常常由于相关企业或部门的违约或侵权行为，致使旅行社的合法权益受损。因此，《条例》的宗旨之一就是为了保护旅行社和旅游者的合法权益。

　　三、维护旅游市场秩序

　　维护旅游市场秩序具体包括两个方面。

　　(1)禁止未经旅游行政管理部门审批取得旅行社业务经营许可证的任何单位和个人经营旅游业务。只有依照《条例》的规定设立的合法旅行社，才可以经营旅游业务。外国旅行社在中华人民共和国境内设立的常驻办事机构不得违法从事旅游业务，中国境内的非旅行社单位也不得从事旅游业务。

　　(2)规范旅行社的经营行为。依据《条例》设立的旅行社必须依法经营，不得违背《条例》规定的经营规则，不得从事危害国家、集体和他人利益的经营活动。

　　四、促进旅游业的健康发展

　　改革开放以来，我国旅行社业得到了长足的发展，迄今已拥有国际、国内旅行社1．98万余家。旅行社业作为旅游业的龙头产业，其招徕和接待的中介作用是其他企业无法替代的。随着我国综合国力的不断提高和国民经济的持续、快速、健康发展，海外旅游者来华旅游的人数将不断增加；已经过上富裕生活的我国老百姓也将把旅游作为消费中的一个重要部分。可以预见未来我国的旅游业将取得更大的发展，而旅行社在我国旅游业的发展中将发挥越来越重要的作用。

　　饭店业是旅游行业中又一个重要组成部分，它的主要功能是为旅游者提供住宿、餐饮等服务，满足旅游者食宿等方面的需求。对我国饭店的管理尤其是涉外饭店的管理根据《旅游涉外星级饭店的划分及评定》来管理。

　　交通运输业是旅游者发生空间位移的必要手段和先决条件，其发展与旅游业的发展密切相关，是旅游业发展的命脉。因此，交通运输业必须同旅游业的发展需求相适应。交通运输业的改善会大大促进旅游业的发展。

　　我国旅游娱乐业是为了给旅游者提供各种游览娱乐设施，以满足旅游者的需要，它由娱乐场所、风景点等单位组成。旅游景点或景区是旅游资源开发利用的集中地，它们对旅游者吸引力的大小及接待能力，与旅行社、住宿餐饮业及交通运输业的经营活动有着密切的关系，它们在发展中必须相互适应。

　　除了以上基本行业外，旅游业还涉及其他许多相关的行业，如商业、轻工业、银行、保险、邮电通讯及其他一些行业，这些行业在不同的领域和不同的方面向旅游者提供产品和服务，构成了旅游业的辅助性行业。商业主要向旅游者提供日常的生活用品和旅游纪念品；银行业和邮电业主要为旅游者提供货币兑换、电信、邮寄等便利服务；保险业为旅游者提供旅途中和在目的地的各种保险，其他行业是与旅游需求有一定关联的产业梯队，如以建设旅游设施工程为主体的建筑、装修行业，提供旅游纪念品的手工艺行业以及农牧业、轻纺行业等。