政府管理机制

政府管理机制(government management mechanisms)

　　政府管理机制是通过政府的管理行为对社会经济进行调节的方式和过程。其主要形式有：宏观经济政策、微观经济政策和收入政策。

　　建立运行一套行之有效的适合中国实际的政府管理机制，对于确保政府管理职能的发挥、行政管理体系的建立、乃至整个国家经济、社会和文化的全面、协调可持续发展都具有十分重要的意义。政府是复杂的社会系统中的一个组织，在设计政府的行政模式时，应该把管理机制的构建作为重点来把握，这有助于政府提高行政效率，降低行政成本，为构建服务型政府创造机制基础。20世纪七八十年代西方国家经历“新公共管理运动”后，普遍对各自国家进行了改革，从政府行政理念、管理机制、行政方式方法上进行了创新，形成了各有特色的“政府再造”模式。我国政府管理机制的构建，与西方发达国家“政府再造”模式有所不同。西方发达国家的“政府再造”模式注重的是从精神和行政伦理方面来重塑政府，而从突破了之前的专注机构人事改革而带来的膨胀等诸多困境。我国政府从成立之日起，就坚持着一个原则，就是自始至终为人民服务。政府的精神和价值取向一直没有改变，历次行政改革都从职能、机构和人事入手，这是中国政府承担的使命使然。

　　(一)机制和管理机制的内涵

　　设计政府管理机制，先要明确机制和管理机制的内涵。机制这个概念最初是19世纪率先运用于生物学的，现已被广泛地运用于社会学、经济学和管理学等研究领域。辞海对机制的解释是：原指机器的构造和工作原理，或有机体的内在工作方式，包括其构造、功能和相互关系。社会科学中的机制泛指事物的各个组成部分之间的相互联系、互为因果的联结关系及运转方式。机制涉及对象的静态结构和动态运行两个方面，把这两个方面结合起来，研究结构与运行、内部与外部之间的相互关联以及从中体现出的一般规律。管理机制是指管理系统的结构及其运行机理。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。当这一概念应用于政府时，就形成了政府管理机制。

　　(二)机制和管理机制的研究方法

　　研究基于机制理论下的政府管理机制，就是要把政府管理系统作为一个有机整体进行动态考察，既要考察政府管理系统的静态的组成结构，又要考察多个阶段和环节构成的动态行为过程，并在此基础上考察研究政府管理系统与环境之间的交互作用。政府管理机制是政府管理系统的内在结构与机理，其形成与作用是完全由自身决定的，是一种内运动过程。只要其客观存在，其内部结构、功能既定，必然要产生与之相应的管理机制。这种机制的类型与功能是一种客观存在，是不以任何人的意志为转移的。同时，管理机制是由组织的基本结构决定的，只要改变组织的基本构成方式或结构，就会相应改变管理机制的类型和作用效果。因此，研究和构建政府管理机制，可以从三个层次来分析，第一是要素与结构方面的政府管理机制，第二是运行功能和运行机制方面的政府管理机制，第三是外延的也就是行政生态环境方面的政府管理机制。三个层面共同组成了我国政府管理机制完整的内涵，其中第一层面是政府组织的内核和构成要素，是物质和非物质的承担体，第二层面是政府组织的运行原则和机理，是第一层面得以存在和发展的保障，第三层面是政府组织的影响要素。不同的行政生态环境影响着一个国家的政府组织的构建和运行。

　　1. 基于要素结构层面的政府管理机制设计

　　研究政府管理机制首先研究政府组织的构成要素，以及要素之间所确定的关系模式，即结构。组织是人类社会发展到一定阶段的产物，政府组织也是社会发展的必然产物。组织结构是组织构成要素以及要素之间所确定的关系模式，是指组织要素的排列组合方式，是由法律确定的各种正式关系的模式。组织不仅取决于其构成要素，而且取决于其构成方式。政府管理机制第一个层面就是政府组织的要素和结构。很多研究组织基本要素的学者，根据亚里士多德的“四因说”，把组织的基本要素分为四类：物质要素、形式要素、动力要素和目的要素。“四因说”从四个方面对组织要素进行了组合。政府组织作为特殊的组织形式之一，也由这四个方面组成。具体而言，政府管理机制的第一层面，即内核要素和结构，由行政伦理、行政职能、行政机构、行政人员、管理制度5个要素以及之间的排列构成。

　　(一)行政伦理

　　又称行政道德，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。行政伦理是政府组织要素之一，其对于公共管理的开展，对于逐步实现制定和执行政策的合法化和规划化具有举足轻重的作用。行政伦理体现社会对公共行政伦理不同层次的要求，并上升为公共行政组织和广大公务人员普遍追求的信念，而对公共行政行为发挥重要影响和制约作用的伦理内容。行政伦理的范畴主要包括公务员的个人品德、行政职业道德、行政组织伦理以及公共政策伦理等四个方面。

　　(二)行政职能

　　也称政府职能，是指政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和所应发挥的功能。它既包括政府的行政职责，也包括政府的行政职能。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

　　国内外形成了众多关于政府职能的理论，1997年世界银行在其世界发展报告中将政府的核心功能概括为五项最基本的责任：第一，确定法律基础；第二，保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；第三，投资于基本的社会服务和社会基础设施；第四，保护弱势群体；第五，保护环境。而在政府职能极大拓宽的当代社会，政府职能进一步分化为相对独立的不同领域，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。我国经过多次政府职能改革，形成了现在的四大职能。即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

　　(三)行政机构

　　亦称政府机构，是政府组织的外在表现形式，是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体。政府有广义和狭义之分，政府机构也有广义和狭义之分。广义上的政府机构指国家政权机构的总称，而狭义上的政府机构指依法建立、享有行政权力、担负行政职能的那一部分国家机构。

　　政府机构包含三层意思：第一层是政府机构是国家机构的重要组成部分；第二层是政府机构依法享有行政权力并管理国家行政事务；第三层是各级各类政府机构是整个国家行政机关系统的组成部分。在我国，是指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。根据同级行政部门内部各机构之间的分工和不同的职能配置，可以将行政机构分为领导机构、办公机构、咨询机构、信息机构、职能机构、派出机构、监督机构和行政机关等八种类型(孙关红、胡雨春、任军锋，2004)。

　　(四)行政人员

　　亦称公务员和参公管理人员。一般是指国家行政机关中作为行政主体、代表国家运用行政权力、从事行政活动的人员。行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着实现行政目标的任务和使命。西方国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。业务类公务员按照国公务员法进行管理，实行常任制，国家公务员履行宪法、组织法、国家公务员法以及国家公务员条例规定的职责。

　　我国公务员正规统一都叫国家公务员，是指在中华人民共和国政府中行使国家行政权利、执行国家公务的人员，不管是中央还是地方都是国家公务员。在实际工作中，具体才分为中央国家机关公务员和地方国家公务员。

　　(五)管理制度

　　管理制度是一个泛指的概念，是指的组织形成所必须的物质要素之外的一些非物质要素，主要有权责体系、工作程序和工作流程、规章制度以及信息沟通等。这些是一个组织形成不可或缺的软要素，有别于物质要素。具体而言，权责体系是政府各个部门、各个层次、各个成员之间相互从属和并列的关系，是政府能不能高效运转的关键；规章制度、工作程序和工作流程是政府各项工作顺利进行的保障；对于信息的充分整理加工和利用，是政府有效实现其目标的重要手段，也是政府存在和发展的必要条件(张成福、党秀云，2006)。

　　由行政伦理、行政职能、行政机构、行政人员、管理制度5个要素组成了政府管理机制的内核。从要素结构层面来理解政府管理机制，五个要素和由此确定的结构在一定时期内相对稳定，形成了政府管理机制的微观层次。当然，随着行政环境的不断变化，政府管理机制内核的五个要素也要不断地进行优化组合，形成特有的政府组织结构，建立适合行政环境需要的政府组织结构的层级化和部门化秩序。

　　2. 基于功能机理层面的政府管理机制设计

　　第一个层面研究的是政府管理机制设计下要素和结构，这个层面研究的是政府管理机制设计下的功能和机理。政府管理机制是以客观规律为依据，以政府组织的结构为基础，由若干个子机制有机组合而成的。这些子机制主要表现为三大机制：政府运行机制、政府发展机制和政府约束机制。

　　(一)政府运行机制

　　政府运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响政府运行的各因素的结构、功能、相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。各种因素相互联系，相互作用，要保证社会各项工作的目标和任务真正实现，必须建立～套协调、灵活、高效的运行机制。我国政府运行机制就是政府以现代治理理念为指导，适应社会主义市场经济发展的要求，有效融合政府战略机制、信息机制、动力机制、约束机制，并辅之于政府整合机制、危机处理机制、沟通机制、社会动员和控制机制的一种运行过程和运行原理。政府运行机制主要包含了信息机制、战略和战术决策机制、执行机制、沟通机制、反馈机制、以及政府整合机制等。

　　(二)政府发展机制

　　政府发展机制也叫政府动力机制，是指政府管理系统动力的产生与运作的机理。政府发展机制主要由以下三个方面构成。第一是利益驱动。其是政府组织动力机制中最基本的力量，是由经济规律决定的；第二是政令推动。其是由社会规律决定的；第三是社会心理推动。其是由社会与心理规律决定的。

　　一般而言，政府发展机制包括竞争机制、激励机制、人才开发和管理机制、积累机制、投入机制和创新机制等。竞争和激励机制是发展机制中最重要的组成部分，竞争自身也是一种激励，在一定程度上甚至是一种生存意义上的激励。人才开发和管理机制也是重要的组成部分，其功能是不断为政府系统更新人才资源，应着重抓好适合政府发展需要与岗位要求的继续教育、技术培训。创新机制是政府永葆生机活力的保证，它的主要功能是使政府保持旺盛的创新活动，保证政府在不断创新中获得更大的发展，为社会创造更多的价值和财富。

　　(三)政府约束机制

　　政府约束机制是指对政府管理系统行为进行限定与修正的功能与机理。政府约束机制主要包括四个方面的约束因素：权力约束，对系统运行和权力的拥有者与运用者进行约束；利益约束，对运行过程和对运行过程中的利益因素加以约束；责任约束，就是明确相关系统及人员的责任并限定和修正系统的行为；社会心理约束，。通过运用教育、激励和社会舆论、道德与价值观等手段，对管理者及有关人员的行为进行约束。政府约束机制包括控制机制、制约机制、监督机制、预警机制以及应急处理机制等。其中控制机制和监督机制是政府约束机制中的主要内容，财务监管、成本核算、以及审计等方面的制度建设和责权配置是其工作的重点。预警机制以及应急处理机制是对政府处理潜在的或既发的社会突发性公共事件而进行限定的功能和机理，并不必然发生。

　　3. 基于行政环境层面的政府管理机制设计

　　在政府管理系统中，管理机制都起基础性和根本性的作用。在理想状态下，良好的机制可以使一个政府系统接近于一个自适应系统，即在外部条件发生变化时，系统能自动地迅速做出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。所以政府管理系统是一个开放的系统，会受到多方面因素的影响。政府管理机制除了要素功能及关系等方面构成之外，还有诸多方面的要素影响和制约着，这些影响和制约因素就是行政环境。

　　从里格斯的行政生态学思想提出来后，行政环境就越来越多的受到行政学界的关注和研究。一般来讲，行政环境是指围绕政府系统的、能直接或问接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和(欧文·E、休斯，2001)。这里的行政环境是指影响行政系统运行的行政系统之外的环境，如政治，经济，社会，法律，文化，教育，科技，自然环境以及国际环境等。而作为政府管理机制的环境层面组成要素主要有政治环境、经济环境、社会环境、文化环境以及国际环境。

　　(一)政治环境

　　政治环境由一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、政治文化、法律制度等构成。政治环境决定并制约公共行政。政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。

　　(二)经济环境

　　经济环境是由社会生产力和生产关系的状况构成的，具体包括社会生产力的性质、发展水平，生产资料的所有制形式、性质和成熟程度。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，所以经济环境对公共行政有决定性的影响。经济环境影响和制约了政府管理机制中的诸多要素如性质、目标、原则、行为和方法。

　　(三)社会环境

　　社会环境是与自然环境相对的概念。社会环境是指人类生存及活动范围内的社会物质、精神条件的总和，一方面是人类精神文明和物质文明发展的标志，另一方面又随着人类文明的演进而不断地丰富和发展，所以也称文化一社会环境。社会环境有广义和狭义之分，广义上的社会环境包括整个社会经济文化体系，如生产力、生产关系、政治制度、社会意识和社会文化等，这里的社会环境是狭义的，仅指人类生活的直接环境，如劳动组织、家庭、弱势群体、犯罪等。

　　(四)文化环境

　　文化环境由意识形态、道德伦理、社会心理、价值观念、教育、文学艺术、科学技术等要素的总和构成。文化因素渗透到政府管理系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等方面产生了积极地影响。它包含人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等，具体来说包括人们的行政观念、行政意识、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原则、行政价值等。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。文化环境影响和制约着政府管理机制的构成要素，从而影响了政府管理机制的构建。

　　(五)国际环境

　　在管理学中，国际环境一般指包括国外产生的各种影响组织生存和发展的事件或者是机遇，也可以是一个国家同世界其他国家和地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。随着经济全球化的进程越来越明显，各个国家的经济政府文化的依存度越来越高。公共行政也向地区化和全球化方向发展，政府的运行模式也不断借鉴和融合，所以国际环境对政府管理系统的构成和公共行政的发展就显得更为重要

　　从总体上看，我国的政府管理机制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但是，我们也必须清醒地看到，由于利益驱动形成的阻力、传统的计划经济管理模式的惯性、行政法规和市场组织不健全的影响，一些深层次的问题虽经多次改革仍未能得到根本解决。目前政府管理机制存在的主要问题有以下几个方面：

　　(一)政府管理理念陈旧。不适应经济社会发展。

　　如何更好地为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。但在现实中，不少陈旧的行政管理理念，还影响和束缚着政府机关及其工作人员的行为。(1)管制行政理念。由于中国有着几千年封建专制的传统，因此，统治行政的国家管理方式已成了一种根深蒂固的观念。建国后，中国仍沿用了管制行政的方式，实行高度集中的计划经济管理体制，致使现在政府公务人员还没有完全从管制行政的理念中真正的转变过来。(2)人治行政理念。由于受传统文化，以及现存的政治经济体制等方面弊端的影响，中国的政府管理带有浓厚的“人治色彩”。至今，按领导意志办事、人大于法、权大于法的现象仍然存在；视法律为儿戏、有法不依、执法不严、践踏法律的行为时有发生；法制意识淡薄、随意行政的习惯没有根本的改变。

　　(二)政府职能尚未转变到位，职责权限不清。

　　由于我国原有的职能体系，是参照前苏联高度集中统一的计划经济模式建立起来的，是全能型的政府职能模式。在这种模式下，政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情，政府“越位”、“缺位”、“错位”现象并存。“越位”表现在有些政府部门没有摆正政府在发展、建设中的位置，超越了市场经济条件下政府与企业、与市场、与社会之间应有的边界，承担了一些管不了和管不好的职能：“错位”表现在政府还沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性，管理方式落后，市场意识淡薄，不同层级和同一层级的政府部门之间存在着职能交叉重叠、财权与事权不统一的问题：“缺位”表现在政府尚不能完全驾驭市场经济，在应该承担的市场监管、社会管理和公共服务等领域没能尽到责任。因此，政府部门需要按照科学发展观的要求，切实转变职能，充分发挥市场配置资源的基础性作用，集中精力把该管的事情管好。

　　(三)政府管理运行机制不健全，存在着决策不科学、执行不规范、监督不到位的问题。

　　在政府决策机制方面。由于决策缺乏有效监督，特别是监督缺乏“刚性”，决策者基本不承担决策风险，致使政府决策随意性较大。同时，政府决策的信息和咨询组织还不健全，尤其是民间咨询组织参与政府决策的机制还不完善，公民参与政府决策的渠道还不畅通，决策失误的情况经常发生。在政府执行机制方面。(1)依法执行自觉性差。我国是一个有着几千年封建专制和“人治”传统的国家，旧的观念和习惯积淀太深，政府一些工作人员仍然很难将依法执行的必要性和重要性贯彻到具体的执行中去。(2)执行人员自由裁量权缺乏约束。政府执行人员在具体执行公务时，拥有较大的自由裁量权，极易造成自由裁量权的滥用，甚至会导致政府权力的异化和行政腐败的产生。在政府监督机制方面。从目前政府监督主体的实际情况来看，他们大多处于附属地位而缺乏必要的独立性，监督缺乏力度。各民主党派的监督由于不具有国家权力的性质，因而还只是流于形式。由于政府与公民之间的信息不对称，公民难以对政府实施有效的监督。舆论监督的独立性不强，对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道，都造成了对政府的监督不力。

　　(四)政府自身建设不完善。缺乏科学的政绩考核机制和责任机制。

　　首先，政府的政绩考核机制不科学。主要表现在：缺乏科学的考核指标。现行政府绩效评估指标过分强调GDP增长率，不能全面考核政府的绩效。致使各级政府领导只顾抓经济发展，在一定程度上阻碍了政府职能转变：考核评价主体单一。现行政府绩效评估多是政府内部评估，大多只是上级对下级的评估，缺乏公民和第三方的有效参与，致使政府行使权力失去外部监督，权力寻租和腐败在所难免。其次，政府的责任机制不健全。(1)政府管理中存在权责脱节、职责交叉问题。政府职能配置时往往“定权”明确而“定责”不清，从而造成了有权无责或责任不清的状况。此外，政府部门之间没有理顺关系，政府职能相互交叉。(2)政府的行政问责制还未制度化、规范化。问责往往取决于行政首长的意愿和意志，主观随意性大。还存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题，从而在最关键的地方造成无人负责的局面。

　　现行行政管理体制存在的弊端直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。所以，在市场经济体制已经建立并逐步完善的条件下，必须继续深化行政管理体制和政府机构改革，加快经济主导型政府向公共服务型政府的转变步伐，不断提高政府管理能力，提高行政效率，促进经济社会的全面发展。

　　(一)更新政府管理理念，重塑行政文化。

　　(1)以人为本理念。政府公务人员必须摒弃“官本位”的陈旧观念，牢固树立全心全意为人民服务的思想。在政府管理活动中，要消除一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。要将为民服务，为民执政作为政府管理的本质要求，把着力解决关系人民群众切身利益的问题、改善和提高人民群众生活水平作为政府工作的出发点与落脚点，努力建设服务型政府。(2)法治理念。行政公务人员必须由“人情”行政理念转变为法治行政理念。政府管理要强化依法办事。实践中，政府一方面要根据有关法规设定相应的具体行政程序，规范各种行政行为和经济行为，确保政治经济良性运行：另一方面要强化执法监察，加大执法力度，真正做到令行禁止，政令畅通，以适应现代社会发展的需要。

　　(二)转变政府职能，明晰政府职责权限。

　　(1)正确处理好政府与市场、企业、社会的关系。政府职能转变是政府管理机制改革的核心内容。要明确政府的“角色”定位，按照强化、弱化、转化的要求实行职能转变。“强化”，就是要强化政府宏观调控职能。要将抓经济的重点转到制定经济社会发展规划，创造各类市场活动主体公平竞争的环境上来；要强化监管、服务的职能，规范各种市场行为。“弱化”，就是要弱化政府微观管理职能。应有效发挥市场对资源配置的基础性作用，使企业成为参与市场竞争的主体。“转化”，就是要转化政府的社会职能。将政府的部分工作交给社会中介组织，加速政府部分职能向社会的转化。(2)由以经济管理为主向社会管理和公共服务为主转变。在现代市场经济条件下，政府在继续完善经济调节，加强市场监管的同时，应更加注重加强社会管理和公共服务，把更多的精力放在促进社会事业发展上。只有科学地界定好政府的职能，才能更好地促进经济社会的发展和人民生活水平的提高。

　　(三)完善政府管理运行机制，规范政府运作。

　　在政府决策机制方面。应当通过限制决策者的权力，强化决策者的责任，使决策者充分考虑各方面的因素，尽量避免决策失误。政府要注重培育和发展民间参谋咨询组织，建立健全专家咨询机制。在重大决策前，要广泛听取专家、学者和社会团体的意见。要不断完善人民群众利益表达和利益综合的机制。以此来提高政府决策的科学性、前瞻性和创造性。在政府执行机制方面。应建立起有效保障经济和社会持续、稳定、协调发展的法规框架体系，使政府执行人员在执行公务时做到有法可依，切实维护社会公正和正义。同时，实行行政执法责任制。在执行时坚决克服多头执法、执法不公的现象，一切依照法律法规办事，尽量避免侵害行政相对人的合法权益。一旦造成了侵害，应当承担起相应的法律责任。在政府监督机制方面。(1)强化人大监督制约机制。要加强人大自身建设，健全组织机构，不断提高人大代表自身素质和监督能力。(2)完善行政监察部门监控机制。为了保证监察部门有效行使监察权，需变双重领导为垂直领导体制，监察部门自成系统，由上级监察部门垂直领导。(3)健全群众与舆论监督制约机制。建立健全群众监督与举报的体系。同时，要强化新闻舆论的独立性来加大监督的力度。这样构筑起多主体、全方位的监督机制，切实保证政府公共行政权力的规范运作。

　　(四)加强政府自身建设，科学考核政绩，落实责任机制。

　　首先，设定科学的政绩考核机制。一方面，政府应建立一套科学、可行的评价指标体系。考核政绩时，应突破传统的做法，不只强调经济指标，确实形成一个良好的绩效考核机制，全面考核政府的绩效。另一方面，建构多元化绩效评价主体。应从局限于上级对下级的评估中转变过来，进一步加大政务公开的力度，以便于加强公民对政府的评估，强化第三方参与评估政府绩效。其次，健全政府的责任机制。一要明确权责关系。在政府职能配置时，明确权责关系，克服有权无责、权责不清的情况。同时，要理清部门之间的关系，避免权责交叉。二要完善政府的行政问责制度。当前政府中的行政问责制还仅仅限于行政首长对下级的问责。因此就应完善社会问责制，就是完善来自社会、媒体、利益群体与公民对政府的“自下而上”的问责。应当明确，责任机制的完善不仅需要政府不断强化自身的政治、法律、行政、道德等责任，还需要动员全社会的力量，形成有效的权力监督和运行机制。