审计查处分离制度

　　审计查处分离制度是一种新的审计业务管理模式，是职能分离制度在审计业务管理上的具体表现。该制度要求在审计机关内部将现场审计查证与审计处理处罚职能加以分离，使之分属于不同的内设机构掌管和行使。查处分离制度，符合现代行政程序的要求和发展趋势。它的基本内核是加强审计机关内部权力制约，防止审计人员以权谋私和滥用权力，实现现场审计查证权与审计处理处罚权的分离。其本质是从审计业务管理体制人手，健全审计机关审计执法权运行机制。

　　审计查处分离制度的基本做法是：

　　1.组织机构

　　审计机关设立查处分离领导小组，审计机关负责人任组长，全面负责审计查处分离制度的实施工作。审计业务人员打破原来的处(科、股)室界限，重新组合，按人员结构、特长和工作需要内设若干个审计现场查证组和一至二个审计处理处罚组。

　　2.工作职责

　　(1)搞好审计调查，制定和调整审计实施方案；

　　(2)送达审计通知书；

　　(3)召开进点会议，实施现场审计；

　　(4)编写审计日记和审计工作底稿；

　　(5)拟写审计报告，并负责审计报告征求意见，必要时修改审计报告。查证组的审计人员对各自取得的审计证据。编制的审计日记和审计工作底稿负责。审计组组长(主审)对审计报告的真实性、合法性负责。

　　查证组与处理处罚组两者之间的关系是既分工又协作，同时相互制约和监督。

　　1.理论依据之一——权力制衡的客观要求。审计机关作为行政执法机关之一，自然拥有行政权力，即审计执法权。如果不加强对审计人员制约和监督，其手中的权力存在成为“私权力”的倾向。因此，实行审计查处分离制度，不失为审计机关内部以权力制约权力，加强内部监督的良方之一；可以说，是从“权力制约权力”的原则出发而形成的审计机关内部分工协作、相互制约、相互监督的审计业务管理制度。

　　2.理论依据之二——符合现代行政程序的要求和发展趋势。职能分离制度的基本内核是为了加强行政机关内部的权力制约，防止行政执法人员以权谋私和滥用权力，而将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的行政执法人员掌握和行使，正是体现了在行政执法中的调查权与决定权的分离，完全符合现代行政程序的要求和发展趋势。

　　3.法律依据——《行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度”。该法还在规定行政处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度。国务院国发[1996]13号文件也作了类似的规定。实行查处分离的审计业务管理制度，其本质就是从审计业务管理体制入手，加强审计机关内部对审计行政执法的监督检查，这与《行政处罚法》的立法宗旨和立法精神相一致。

　　4.事实依据——株洲县审计局是湖南省各级审计机关最早实行审计查处分离制度的审计机关，实行审计查处分离制度尚不足两年，还有待进一步提高和完善。但实践表明，与原来的审计组包打天下的审计业务管理制度相比，审计查处分离制度具有许多优越性，其产生的良好效应正在显现出来。

　　第一，有效地进行了权力分解和制约，有利于加强审计监督力度和审计机关的廉政建设。实行审计查处分离制度，查证组不用考虑处理处罚及其执行情况，因此，不会为防止审计决定难以执行而在现场审计时不愿触及深层次的问题。而且，处理处罚组和查证组相互监督，有利于防止审计处理处罚时滥用权力，也有效加大了审计监督力度。株洲县审计局的实践表明，该局2002年实行审计查处分离制度的当年，审计收缴财政数额是前几年平均数的二倍多，且入库率为100%，单个审计项目也比以前同规模的审计项目的处理处罚力度加大了一倍多。

　　第二，有利于整合审计资源，提高审计工作效率。实行审计查处分离制度，查证组专司现场审计之职，审计报告交被审计单位签署意见后就完成了任务，下一步工作由处理处罚组负责；处理处罚组专司处理处罚及其相关工作，全局所有审计人员的“专业分工”更细了，工作效率也相应得到了提高。

　　第三，有利于统一审计执法尺度，维护审计执法的形象和权威。实行审计查处分离制度，由于处理处罚组专司处理处罚职能，因此，处理处罚比以前定性更准确更合法更适当。对于同一性质的违纪违规问题能够做到口径一致，处理原则一致，保证审计执法不偏不倚，树立了良好的审计执法形象。

　　第四，有利于解决审计决定执行难的问题。实行审计查处分离制度，处理处罚组专司审计决定的执行之职。因此，执行审计决定时，处理处罚组相对于以前审计组在时间、精力、经验、技巧等方面有优势，这对督促被审计单位执行审计决定是大有裨益的。

　　第五，有利于调动审计人员的学习积极性，全面提高审计队伍的素质。实行审计查处分离制度，审计人员今天面对的是财政同级审计，明天面对的是企业审计，后天则是投资审计，这对审计人员的业务知识、技能和水平提出了更新更高的要求，加大了审计人员的学习压力和动力，促使审计人员不断提高业务能力和水平，由“单一型”审计人员向“全能型”转变。

　　第六，有利于明确工作责任，防范和降低审计风险。审计查处分离制度使审计业务分工明确，责任到部门到人，这有利于分清审计责任。审计人员普遍感到责任加大了，肩上的担子重了。因此，审计质量意识会得到提高，审计人员在审计工作中会更加自觉地从严依法审计，切实防范审计风险。

　　审计查处分离制度作为审计机关对审计业务管理的新办法，并非所有的审计机关都适合。实行审计查处分离制度，一般应具备以下几个条件：

　　其一，审计查处分离制度的实施，是审计机关内部管理的一项重大改革，必须得到相关部门，特别是党委，人大和政府的支持。否则，难以顺利实施。

　　其二，审计机关要思想统一，特别是领导班子要思想统一，尤其是一把手要有实施审计查处分离制度的坚定态度、信心和勇气。审计机关应加强宣传教育，做好说服工作，使全局人员的思想认识统一到积极推动审计查处分离制度的实施上来，调动全局人员的积极性和创造性，奠定良好的思想基础。

　　其三，实施审计查处分离制度的审计机关，审计人员的数量至少应达到1 0人。一个审计机关审计人员少于1 0人，则无法组成人员结构合理的查证组和处理处罚组。

　　其四，实施审计查处分离制度的审计机关，至少应有2名熟悉各种审计业务，通晓法律法规，综合协调能力较强的审计人员。实施审计查处分离制度后，一个处理处罚组往往对应多个查证组。如果处理处罚组没有较高素质的一定数量的审计人员，是很难依法对各种性质的违法违规行为予以处理处罚，更无法向被审计单位提出科学的，操作性强的审计建议。

　　首先，各级审计机关，特别是基层审计机关没有足够的“全能型”审计人员组成处理处罚组。这就增加了处理处罚组的组成难度，即使成立了处理处罚组，也会因其不懂审计业务或法律而受制于查证组，造成形式上实行查处分离，而实质上依然是查证组包打天下的局面。

　　其次，实行审计查处分离制度会遭到部分人员的阻挠和干扰。由于实行查处分离之后，分管业务的副职领导只能对现场审计或处理处罚拥有决定权，无法从头到尾左右一个审计项目，可能会遭到极个别领导干部的反对。另外，由于实行审计查处分离制度，对审计人员的要求提高了，审计人员的压力加大了，也许会有人对审计查处分离制度产生抵触情绪。

　　再次，在业务上，不利于上级审计机关对下级审计机关的监督和指导。实行审计查处分离制度后，下级审计机关不可能按照上级审计机关的模式和数量予以对口，更何况在审计项目的安排上是审计机关根据情况随时予以调整的。因此，增大了上级审计机关对下级审计机关在业务上的管理和指导的难度。

　　第四，经验欠缺，没有形成一整套现成的审计查处分离制度管理办法。审计查处分离制度是最近两年才出现的新的审计业务管理制度，我省也只有个别县(区)审计局试行，处于试验摸索阶段，没有一整套现成的各种具体的管理办法予以借鉴，有待于在实践中不断总结、完善。

　　首先，要加大宣传力度。宣传审计查处分离制度的优越性，让当地党委、人大和政府支持这项改革，也要让被审计单位理解、认同这项改革，还要在审计机关内部形成高度一致的认识。

　　其次，防止走过场，换汤不换药。审计查处分离制度是一项新的业务管理制度，要防止形式上实行查处分离，而实质上查证组包办处理处罚事务等现象的发生，否则，依然是查证组“包打天下”的话，这一改革就失去了意义。

　　再次，查证组与处理处罚组之间要注意配合、协调，防止两者之间产生矛盾，出现推诿扯皮的现象。

　　最后，要注意审计查处分离制度与其他制度，如审计机关审计业务集体审定制度、审计执法过错责任追究制度，审计质量管理办法等制度的协调一致。