宏观公共事业管理

　　宏观公共事业管理主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的特定公共产品和服务的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。就公共事业管理本身来说，这一宏观性是由其特定的管理目标、管理方式和管理的基本内容决定的。

　　公共事业范围内的公众的需求及其由此所产生的公共问题，是公共事业管理产生的前提，满足全社会公众基本生活需求，不断提高公众生活的质量，增进社会公共利益，也就必然成为公共事业管理的出发点和最终归宿。在当代，随着经济和社会的发展，公众在公共事业领域内的需求日益多样化和丰富，即公共需求的总量不断增大，质量要求不断提高，且在结构上也从单一走向繁杂，因此，保证并满足公众不断发展的需求，促进社会生活的有序化，是当代公共事业管理所要完成的基本任务。

　　在现代社会，随着公众对公共产品和服务要求的日益提高，虽然提供公共产品和服务已不由公共财政独力支撑，但无可否认的是，从投入量来看，提供公共产品和服务基本支持的是公共财政，公共财政仍然是公共事业发展经济基础的最主要构成部分。公共财政来源于税收，因而公共产品和服务供给的能力就取决于公共财政状况，也就是取决于一定时期的税率（实际上，非政府组织及一些公用事业单位提供公共产品和服务的能力相当程度上也取决于税率）。与市场中的商品供求相类似，在公共事业管理的高层也存在着一个特殊的“市场”，管理者如政府为了使社会生活有序化，必须在供给（即立法机关所确定的税率）与需求（即公众和各种利益集团的利益和要求）之间进行平衡。这种平衡是以整个社会为基点的宏观平衡，即整个社会公共事业领域内的公共需求的总体规模与公共产品和服务的总体规模基本平衡，以及这一总体公共需求构成与总体公共产品和服务的构成相适应。

　　保证公共事业领域内的公共需求与公共产品和服务供给的宏观平衡，是宏观公共事业管理的基本目标。其原因在于：在任何一个社会历史发展时期，相对于不断发展的社会公共需求来说，社会的公共产品和服务供给是有限度的，因而，公共部门就必须从社会的经济发展水平出发，通过一定的手段如公共政策，一方面加强公共产品生产，并节约开支，扩大供给，另方面将公众的需求引导和规范为一定时期社会经济发展水平能保证和满足的需求，从而达到供给与需求的总量平衡，满足一定条件下公众对公共产品和服务不断扩大的要求。同时，公共产品总量的提高和与需求平衡过程，实际上也是一个政府通过公共政策等引导和调节公共产品和服务结构调整和质量提高的过程，因而，公共产品和服务质量上的提高和构成上与需求适应性的增强也就与总量的提高相伴随，从而满足了不同地区和不同的公众对公共产品和服务多样化和高质量的需求，而且，这一供给的针对性的增强使交易成本降低的同时，也实际上增加了量的份额。这表明，宏观平衡是完成当代公共事业管理基本任务的基础的和最有效的方式，这必然成为一个国家和社会公共事业管理在总体上首先必须达到的基本的目标。

　　总之，公共事业的宏观管理的基本目标是宏观平衡，它涉及到公共产品和服务的需求总量和供给总量，管理的效果带有总量的性质，由此发生的一切管理活动都属于宏观公共事业管理的范围。

　　宏观公共事业管理的基本方式是间接管理，其管理是一个不直接作用于公共产品和服务供给的间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的计划、组织、协调和控制的基本职能发挥上。

　　1、从计划职能看，承担宏观管理任务的公共事业管理部门首先是根据全社会公共事业范围内的公共需求状况和公共产品和服务的供给能力，根据社会未来发展的需要，通过理性的选择，制定出相关的公共政策，这一公共政策根据现实的需要，可以是法律，也可以是大政方针，或是更为具体的计划、方案、程序安排等。

　　通过公共政策的制定和实施，一是对社会公共事业的发展进行调控，以引导和调节社会公共需求的趋向和发展，以及公共产品和服务的生产投入、产出方向和规模，从而改善全社会公共产品和服务的供求状况；二是规范公共事业领域内公共产品生产和公共服务提供单位的行为，建立各种检查监督制度来保证有关法律法规的执行、调节公共产品和服务的交易活动（现代社会的公共产品不是完全免费的，具有一定的商品性）；三是规划、引导具体公共事业服务部门的数量、比例及布局，达到公共产品和服务供给的地区间平衡。

　　2、从组织职能看，承担宏观管理任务的公共事业管理部门最主要的工作是根据所确定的政策、计划和方案等，一方面，是设立新的组织或维护原有的必须的组织以处理公共事业管理事务，并使技术程序、正式的政策法规和文书程序按组织运作的要求组成一个严密而完整的系统。另一方面，是协调公共事业管理各部门与外部各相关集团、部门、单位之间的关系，以改善和创造一个有利于公共事业管理进行的环境，使公共事业管理的目标实现和公众利益实现有机结合。

　　3、从协调职能看，承担宏观管理任务的公共事业管理部门的主要工作，是协调外部环境和构建本部门内部的协调机制。通常，这一职能由专门的机构如协调委员会来承担，其权力是由法律赋予的。在外部协调中，主要是在各利益集团之间进行有效的斡旋，经常的及时的从上级获取新的工作安排等，争取上级部门对或各业务主管对本部门工作的理解和支持，提醒下级业务主管留心上级关心的其他事务等；而在内部协调中，主要是致力于在组织内部贯彻本部门的全体要求，形成沟通意识，争取工作人员对组织目标的理解和支持。

　　4、从控制职能看，承担宏观管理任务的公共事业管理部门的主要工作，是外部控制和内部控制。对于前者而言，由于公共事业管理机构设立的目的、高级管理层的权力，以及决定哪些权力可以对外或向下授权等是法律来规定的，因此，高层管理机构需要经常从立法部门和不同的利益集团那里了解信息，以随时掌握本机构或部门权力的控制和行使，同时，还要与对本机构工作可能有影响的部门保持联系，以便准确了解来自外部的因素对他们行使的控制权力的影响。对于后者而言，主要表现为通过必要的控制程序，如一系列正式的指示、准确计算下属完成某项任务所需要的时间、确定工作中哪些方面需要调整、纠正等，保证整个部门按计划完成公共事业管理任务。

　　可见，在宏观公共事业管理中，以计划职能为起点，通过所形成的不同层次的公共政策，而相应的展开其组织、协调和控制职能。这些职能的发挥以组织或部门为界，可以分为内部管理和外部管理两个方面。但无论是内部管理还是外部管理，显然都没有直接涉及到具体的向公众提供公共产品和服务，乃至具体的公共产品和服务生产和供给过程的监督，表现为对具体的公共产品和服务的生产和提供的间接管理。

　　宏观公共事业管理以公共事业范围内公共产品和服务的需求与供给的宏观平衡为目标，围绕公共政策的制定和实施，其基本职能的发挥主要涉及有以下内容：

　　1、对公共事业范围内公共产品和服务这一特殊“市场”进行预测。其中包括全社会公共产品和服务总需求和总供给的趋势预测，各类公共产品和服务的需求量和供给量预测，等等。

　　2、制定和分析公共事业范围内的社会指标，如教育方面的某一年龄阶段中某一学历的比例、社会价值方面的公共整体的生活满足程度、环境保护方面的空气污染指数，等等。一方面作为公共政策的制定必须的基础，另一方面通过发布社会指标及相关信息，指导和引导公共产品生产和公共服务提供投资方向和产品流向。

　　3、制定有关公共事业的公共政策。即法律、政策、计划、方案、程序安排等。这其中，既包括公共产品和服务的品种、数量（常常以发展计划和确立公共项目来表现）的方针、政策和计划，也包括全社会公共事业范围内如何生产和提供公共产品和服务基本规范的制定和安排。

　　4、根据所确定的公共事业管理的目标，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。

　　承担宏观公共事业管理任务的是公共事业管理的主体系统中的一个特定的部分，即主要是高层次的政府组织。

　　在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责，其原因：一是宏观公共事业管理是围绕公共事业范围内的公共政策的制定和实施，而制定公共政策的主体就是政府。二是进行全社会公共事业范围内公共产品和服务需求与供给总平衡需要全社会最强有力的也是公认的公共权威，在任何社会中，这一公共权威无疑是政府，且是管理职权和范围覆盖全社会的高层次的政府。

　　由于公共事业管理范围内的公共政策的基本形式有法律、政令、计划、方案等，因此，承担宏观公共事业管理的政府是广义的政府，即包括立法、行政、司法机关在内的政府。在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构，一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门，如我国的民政部门、计划生育部门，如一些专职部门，如财政、计划、物价、税务等部门，以及涉及公众基本生活质量的一些经济管理部门，如交通部、铁道部、电讯管理部门等。在不同的国家或地区，这些涉及宏观公共事业管理的政府管理部门（行政机关，即狭义的政府）名称、数量等是不同的。设置这些政府管理部门的依据，主要是特定条件下政府职能的变化和发展、环境和实际的需要，以及政府管理方式的变化和发展。

　　还必须注意的是，这里所说的高层次的政府组织，其高层次主要是指上述政府部门中的决策层。这其中，首先是指中央一级政府，而地方政府则具有相对性。即在整个国家的公共事业管理中，地方政府组织是中央政府的下属，是中央政府宏观管理的对象，而在一个省、市的范围内，它又具有一定的公共政策制定权，负有根据国家有关公共事业的公共政策，统一管理本地区公共事业的责任，因而在这一意义上也是宏观公共事业管理机构。

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