城市应急机制

　　城市应急机制是指在应对突发事件中，对政府行政权力进行应急配置而形成的权力运行机制。城市应急机制作为行政应急权运作的社会现实通道，是行政应急权的权能充分发挥的社会体制平台，行政应急权目标实现过程中人、财、物的调动能够被统一支配，因而实现行政应急权最大的权能效益。

　　应急管理机制的内容包括应急领导和指挥体制、应急管理日常办事机构、突发公共事件应急指挥中心、编制应急预案、应急管理专家咨询组织、预警信息系统、应急管理信息网络、应急管理保障系统、应急管理资金、应急机制建设发展规划、应急管理政策法规体系、应急管理宣传教育和培训演练、应急管理的科学研究和人才培养。

　　目前中国建设城市应急机制，应充分注意两个方面的问题：

　　一是城市综合减灾系统存在的问题。城市具有人口集中、产业集中、财富集中、建筑物与构筑物集中的特点，从而也带来了各种灾害集中的特点。灾害的一个核心特性，就是一种灾情的形成多是由几种灾因复杂叠加而形成，表现为主灾发生后往往伴随着多种次生灾害发生，从而造成严重恶果。这种城市灾害的连发性、共生共存的复杂性、社会影响的广泛性和破坏的残酷性，使人们认识到，把握城市灾害发生的特点和规律，必须要形成一套城市综合减灾系统，提高综合减灾的自觉性和主动性，以尽量把灾害造成的损失降到最小程度。

　　另是城市公共安全应急联动系统存在的问题。城市危急事件一旦产生，影响是多方面的，要求的专业处理能力也是多方面的。例如，火灾危急事件的处理，不仅要求消防部门出动，还会要求卫生急救部门、交通部门、起重部门、供水部门、供电部门等部门的联动，如果后者跟不上，很可能会引起次级灾害。这就需要一个完善的整合处理流程，其主要内容包括事件信息接收、评估、决策、发布和反馈等环节。支撑这一事件处理流程的平台就是城市应急联动指挥系统，它不仅涉及到电话系统、视频监控、交通控制、GPS、车载ABL、局域网等IT技术，还涉及到政府体制、城市自然条件、管理模式和认识等问题。因此，城市应急联动系统是一个巨大的系统工程。从我国应急联动建设实践情况来看，遇到的首要问题不是技术问题，而是体制问题。

　　解决这两大方面管理问题依托于一系列的制度性建设，正是应急机制的建设内容。

　　1.基本法律建设。虽然国家已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律，例如《防震减灾法》、《防洪法》，《传染病防治法》，《安全生产法》，《戒严法》等，但都是针对不同类型突发事件的分别立法，这种但类型的立法往往存在着不同法律规范之间的矛盾，使得发生综合性危害时无法可依。同时，各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，很难保证沟通和协作；而“以邻为壑”，会大大削弱处理突发事件的协作与合力。为此，建设我国城市综合应急机制的法律，是城市公共安全管理的重要任务。

　　2.信息制度建设。信息管理系统对突发事件的处理起着极其重要的作用，一为决策者提供及时和准确的信息，二为民众传递信息，避免民众情绪失控。目前发生各类突发事件时，政府管理都是以部门为单位逐级汇报，快捷、有效的沟通渠道还不完善；信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总；一些城市虽然建设了应急指挥系统，提高了协同程度和应急反应速度，但由于信息获取与协调指挥效率与指挥中心不匹配可能形成所谓的“指挥孤岛”，而由于应急管理人员不可能“全知全能”、而可能引发“指挥风险”；也可能由于系统可靠性问题产生“清零危机”，等等。为此，尽快形成城市应急管理的综合信息系统和运转机制，是城市公共安全机制的重要建设内容。

　　3.公共服务保障体系的建设。目前我国应对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系还很不完善，公共卫生服务的覆盖面还很低。一旦发生突发事件，往往不能够尽快地消除危害，这就需要加快社会保障的综合体系的建设。

　　此外，中国城市对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入城市教学体系中；市民警觉性较差，缺乏自救、救护的防灾意识和能力。这方面与发达国家还存在着明显的差距。

　　显而易见，以突发事件的发生和发展演变为线索，运用系统的方法设计城市应急机制，无法涵盖城市应急管理的所有方面。比如，以城市问的合作和非政府组织以及社会公众的参与机制为主的社会支持制度等等。。为实现城市应急机制的法制化，在此，笔者基于研究角度的不同，提出城市应急机制的三种模式，即以突发事件为视角的城市应急机制理论分析模式、以政府部门为视角的分析模式和以合作式应急管理主体为视角的分析模式。

　　(一)以突发事件为视角的城市应急机制理论分析模式

　　不容置疑，任何突发事件都会经过发生、发展和消亡的过程。那么，以突发事件为视角的城市应急机制分析模式，就致力于对突发事件的发生、发展过程的研究，进而构建基于其发生、发展甚至消亡过程之上的城市应急机制。这里涉及到一个“突发事件生命周期”的概念。在世界上，美国堪称贯穿“突发事件生命周期”理念于城市突发事件应对实践的楷模。在2003年，其根据‘国土安全总统指示令》，建立了统一的国家突发事件管理系统。该系统在“突发事件生命周期”的基础上，将突发事件的生命周期分为预备、应对、恢复以及缓解等四个阶段。在每一个阶段，应对的策略存在显著异同，——在预备阶段，策略主要是准备计划、培训人员、协同演练，在应对阶段，是向国民发生灾难警告、实施撤退、提供食物和暂居地以及进行搜寻和救援等。

　　那么，以突发事件为视角的城市应急机制，就是指应急机制的构建应当以突发事件的发生、发展、消亡过程，即突发事件生命周期为对象，构建如何预防、如何应急准备、如何检测和预警、如何处置和救援以及如何事后恢复与重建的应急机制。

　　(二)以政府部门为视角的城市应急机制理论分析模式

　　以政府部门为视角的城市应急机制分析模式的研究对象是城市的政府部门。作为政府部门，其对城市突发事件的应急能力，主要集中在行政应急权的行使。行政应急权是特殊的行政权，是行政权在非常态社会的运用和表现。其特殊性主要表现在为有效应对突发事件，行政机关必然拥有的较大程度的行政自由裁量权，以及对公民的合法权益必然会造成某种程度的损害。行政应急权的主体主要是行政机关，但在某些特殊情况下，符合法定条件的组织，也可行使行政应急权。它包括几个层次：应急的决策主体、应急的领导主体、应急的协调主体、应急的执行主体。嘻对于行政应急权的内容，由于其权力设置大多是在原有权力职能的基础上，大多行政应急权都由原行政主体行使，因此，行政应急权几乎包含所有的行政行为。

　　以行政应急权力的行使过程为主线的城市应急机制，是指应急机制的设计应当反映或体现在行政应急权力的全过程中。而行政应急权的行使过程，理论上讲，是以突发事件生命周期为基础的。从不同研究维度出发，可以给以政府部门为视角的城市应急机制分类。例如，从纵向的应急权配置的角度，城市应急机制可以分为市级应急机制和区(县)级应急机制；从横向的行政职能部门的角度，可以分为卫生、金融、环境、财政等行政机制等类型。

　　(三)以合作式应急管理主体为视角的城市应急机制理论分析模式

　　以合作式应急管理主体为视角的城市应急机制理论分析模式是以这样一种假设为基础的，即突发事件的危害或影响范围往往超越一个城市的能力范围或单单政府无法单独应对，需要多个城市甚至多个主体合作应对，每个主体都有参与政府治理的权利和责任，而政府也有义务通过正式与非正式的渠道增加与民间或其他市政府的互动，并建立起政府与民间、政府与政府之间互信、互赖、互惠的良好关系。如库伊曼所提出的三种模式，包括“自我治理、层级节制治理、合作式治理”，可以称得上当代治理的制度形态。其中“合作式治理”比较符合突发事件发生时所要求的公私协力的基本精神。

　　在合作式模式下，一个城市的政府与非政府组织以及与其他城市政府不是支配与被支配的关系，而是“合作伙伴”的关系，共同成为突发事件的应对主体。近年来，我国一些城市与非政府组织以及与其他城市就共同应对突发事件进行了一些尝试，但合作中也存在不少问题，香港在突发事件中应急管理领域形成了独具特色的合作式治理模式，即“政府机构+志愿者”的组织形式和非政府组织与政府间的合作关系，可以为我们合作式的城市应急机制提供借鉴。

　　根据上述的突发公共事件应急管理体制和机制的目标模式，必须重点解决以下问题。

　　(一)完善应对突发公共事件的组织体系

　　通过建立应急联动中心，实现信息资源、预测预警和快速反应力量的共享，形成‘纵向一条线、横向一个面”的组织格局。一旦突发公共事件爆发，应急联动中心便可以根据突发公共事件的级别进行决策，统一指挥或调拨人力、物力和财力。但是，要在实践中真正发挥作用，必须建立完善的应急流程、职责和规范；理顺应急联动中心与各个专业应急管理部门的协调关系，正确处理职业化应急机制与行政管理机制的关系，在预测预警、决策指挥、快速反应方面，要以职业化的应急机构为主，在协调沟通、物质保障、应急后评估和恢复重建方面要以政府相关行政管理部门为主。

　　(二)加大投入，加强信息系统建设

　　1.灾害危险源分布数据库建设。将分散在各个部门的城市基础设施和应急资源整合起来，建立相关数据库，是实现积极的预防和采取止确的应急措施的基础。应参照国际上通行做法，建设各个主管部门共享的危险源基础资源信息库，提出空间图层制作规划。

　　2.建设城市共享的应急基础信息库。这一手段可以使各应急机构的应急系统建设能够在标准基本相同的基础上进行，可以提供危机预测分析、预案编制、危机处置辅助决策及灾后恢复计划决策的统一支持。主要有共享的应急指挥基础信息数据库和应急处置资源数据库两类。

　　3，建设信息共享交换统一公共服务平台。消除“信息孤岛”，要从架构方面统筹，从平台建设入手，通过建设信息共享交换统一公共服务平台对现有的应用系统和信息资源进行整合，实现共享，避免重复建设，从而为应急指挥系统提供系统安全、信息资源目录、数据和功能获取等服务。

　　4.各类应急预案的信息化开发。处置各类突发公共事件除总体应急预案外，还有专项应急预案、分应急预案等。借鉴国际先进经验，在将纸制预案文字电子化的同时，还应利用当今高新技术，将已经制定的各类应急预案进行信息化专项研究和开发。

　　(三)完善综合监测预警体系建设

　　监测是预警、应急的基础工作。要优先加强突发公共事件预测预瞥系统建设，在软件方面，要建立健全各类突发公共事件的预警指数和等级标准，制定综合预警体系建设的技术标准，制定突发事件监测制度和信息管理规定;要做好突发事件的统计、评估工作。在硬件方面，在各突发公共事件专项指挥部、相关委办局之间，应建立起突发事件预测信息网络，并纳人预测信息系统，实现信息的共享共用和有效传递。

　　(四)完善突发公共事件处理决策机制

　　常规防范与应急处理为一体，政府官员责任制度与专家委员会咨询制度相结合，是突发公共事件处理决策机制的基本原则。要设立政府公共安全防护常规和应急责任体系，明确和规范其相应的职责。逐步建立公共安全评估体系，作为政府在突发公共事件防控常规工作中的一项重要内容。在突发事件出现时，应急联动中心和最高责任人负责指挥事件的处理，有紧急调配所需各种资源的权力，发布权威性信息，保障公众知情权。对于事件处理不力的责任人要追究其行政和法律责任。为防止决策中的盲目性，提高决策的科学性和透明度，应在相关领域中设立专家资源储备库，建立安全防护决策研究专家委员会，赋予其参与政府决策的法律地位。