农地流转

　　农地流转是指在不改变土地用途前提下，农村土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行的交易活动。

　　改革开放30多年来，我国各行各业快速发展，“三农”工作取得辉煌成就，尤其是近些年中央连续出台涉农“一号文件”，举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民，为“三农”工作提供了强大的政策保障和动力支持，但农业、农村改革发展任务仍然十分艰巨。仅从农业生产经营方式来看，以农户为基本生产单位的小农经营已经不适应现代农业发展，甚至成为农业、农村现代化的障碍。农业在GDP中的比重由1978年28.19％下降到2011年10.04％；从业人数所占人口比重由1978年70.5％下降到2011年34.8％。一方面农村生产力水平不断提高，农业劳动力大量剩余，另一方面农业劳动比较效益较低，弃农外出务工人员增多，农村土地撂荒严重，土地利用率急剧下降O而同时随着社会经济越来越发达，农业的基础地位和保障作用却越来越重要。

　　在此背景下，我国农村在2O世纪八九十年代开始了新一轮的土地改革，主要是促进农地流转，发展适度规模经营。东部沿海地区具有代表性，如浙江省截至2009年底农地流转比例已接近35％，农地流转面积42.2万公顷，并且呈现上升趋势囝。全国范围内农地流转不断扩展，为加快农地流转工作和规范农地流转过程中出现的问题，2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出要加强农地流转的管理和服务，建立健全相关配套制度。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度，努力提高农户集约经营水平，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织，培育壮大农业产业化龙头企业。

　　在城乡统筹发展的框架下，我国大力推动农村改革和发展，积极推动农地流转，加快农业现代化步伐，实现农业规模化、集约化生产和经营。积极培育农业公司、专业大户、农场、农业合作社等新型农业生产主体。建立新的农民、新型生产主体和政府之间的关系。政府在农村进行土地改革推行农地流转政策，农民把农地经营权出让，农民从新型生产主体那里收取租金，政府继续给农民发放补贴，农民放心从事第二三产业。新型农业生产主体从政府得到实惠的惠农政策，农业生产主体则为国家提供粮食，保障国家粮食安全。这种新型关系调动了农民的积极性，释放了农民的巨大能量，使务农的专心务农，更加专业化；使务工的在外无后顾之忧，专心务工。这既促进我国农业快速发展，又维护了国家粮食安全。

　　影响土地流转的因素很多，主要有制度因素、市场因素、农户自身因素、外部环境因素等。

　　(一)制度因素的影响。

　　土地流转的政策法规的支持促进了土地流转的健康发展，保障了农民根本利益，但是相关土地流转法律的不健全严重影响了土地流转，对土地流转造成了“阻滞”作用，由此农民产生的纠纷和问题也呈增加趋势。在家庭承包责任制中，土地产权模糊也是我国农地流转的重大障碍，模糊的农地产权带来的土地频繁调整和土地细碎化问题一直影响着我国农地流转。不稳定的地权和地块细碎化使农地投资受到威胁，频繁的土地调整制约了农地的有效流转，造成了农地的细碎化与经营的分散化，是劳动力转移和农地流转的一个障碍。

　　(二)市场因素的影响。

　　由于农业经营收益下降和农业经营的成本居高不下的原因，流转市场内农地的有效需求不足，严重制约了农民对土地的投入热情，抑制了农地的有效需求。同时我国的农业生产普遍缺乏风险防范机制，农民往往选择外出务工来规避风险，这也是导致农地流转的有效需求不足的原因之一。此外农业剩余劳动力转移不畅影响着农村土地的供给，农民决不可能轻易放弃土地的使用权，致使土地使用权市场化将难以实行。流转市场内农地的有效供给不足也是制约农地流转的一个障碍。

　　(三)农户自身因素的影响。

　　农村剩余劳动力得不到有效地转移，加剧人地资源矛盾。农地转移收益不高限制了他们转移自己承包的农地，一些农民担心土地流转后会丧失土地经营权，失去生活依靠。农民普遍对国家土地承包和流转政策理解不够，担心投入无回报而不敢经营流转的土地，宁愿土地抛荒也不愿流转出去。

　　(四)外部环境因素。

　　城镇化水平与工业化程度是土地承包经营权流转的基础，中国城市化速度虽然会加快，但农村人口长期保持在一个相当大的规模。中国的主要就业机会仍然只能集中在第一、二产业，第三产业难以发展起来。大量的失地和失业农民涌进城市，农村劳动力没有充分转移，是农地流转的现实障碍。

　　(一)农地流转模不大，流转成果不稳定

　　推进农地流转，实现规模化、集约化和产业化经营是农业发展的方向。推进农地流转是实现规模化、集约化和产业化经营的必要条件。这些年虽然不少农民进城务工，但是几千年来形成的传统观念很难在短时间内彻底改变，农民还是把土地看成是生存的“活命田”和养老的“保险田”，不愿意进行农地流转，阻碍了农地流转进程。另外，我国农村还没有建立多层次的医疗保险、养老保险和社会福利等社会保障体系，使广大农民看病难、养老难，即使农民参与农地流转也会给社会带来一系列不利影响。社会保障的不健全成为阻碍农地流转的重要因素。

　　(二)农地流转形式不丰富，流转制度非规范化

　　我国农地已经采取了转包、转让、出租和股份合作等形式，但是仍不能满足当前市场需求。另外，农村土地流转过程中有很大一部分都是小范围内农户之间乡亲邻居之间的转让，自发性和随意性较大，有组织和有规模的流转需要加强。现实中还发现很多农地流转都是口头协议方式，有些虽有协议，但是内容非规范化和简单化，没有对双方的权利和义务进行说明和规范。非规范化口头协议既不能明确双方的权利和义务，也不能得到国家法律的保护和承认，农民的合法权益不能得到合理保护，很容易引起农户之间的矛盾和纠纷。随着农地流转主体范围的扩大，非规范化协议的缺陷将会更加凸显。

　　(三)农地流转市场不完善。中介服务职能不健全

　　农地流转应该是一个市场经济行为，在流转过程中需要社会化服务，但是现在农地流转大多数属于政府主导下的民间自发行为，很少通过正规市场交易完成。这种情况的出现在很大程度上是因为农地流转市场服务体系不健全，政府相应的社会服务职能的缺失和土地评估机构及相应的中介服务机构发展滞后等所致。目前我国农村土地流转中介机构主要存在两个主要问题：一是数量太少，中介的数量还不能满足土地承包权交易的需要；二是中介机构的职能还不够完善，现阶段主要停留在土地经营权流转信息的收集和公布，而缺乏市场经济条件下要求的土地价值评估等业务服务。

　　(四)新型经营主体表现出功利性，不利于我国粮食安全

　　在市场经济条件下，追求最大的经济利益是每个生产经营主体的目标，新型农业生产主体也不例外。由于我国不少优质耕地在城市周边，鉴于城市周围土地价格压力，不少新型农业生产主体得到土地后，放弃了低收益的粮食种植业，从事养殖业或者发展观光农业、体验农业等。这种盲目的生产显示出急功近利思想。一旦农地使用方式缺乏监管，有可能出现农地商业开发等违规违法现象，与我国粮食安全战略相违背，严重危及我国的耕地数量、粮食生产和粮食安全。

　　(一)加快城镇化进程，建立多层次的社会保障体系

　　正如经济学家刘易斯所说，经济发展过程是现代工业部门相对传统的农业部门的扩张过程，在这个扩张过程中，将一直持续到把沉淀在传统农业部门剩余劳动力全部转移干净，直到出现一个城乡一体化劳动力市场为止。中国农业经济学会顾问肖万钧认为，新型城镇化应该以产业为基、以就业为本，依托县城和小城镇发展第二三产业，使农民就近就地转移到第二三产业，解决农民就近就业问题_4_。因此要大力发展城市经济，尤其要大力发展县域经济，要实现工业化重心由大中城市下移县域经济区，围绕“三农”问题发展非农产业，延长农业产业链，创造更多的就业岗位，实现对农业剩余劳动力的吸纳和接受。另外，要建立多层次的社会保障体系，解决农民的后顾之忧，让农民放心地进行农地流转。加大对农村养老保险体系、医疗保险体系和最低社会保障体系等方面的投入，大力保障农民的合法权益，减少农民对土地的依赖。改变农民把土地看做生活的“活命田”、养老的“保险田”的传统看法，调动农民的积极性，使农民乐于农地流转，并切实享受到农地流转带来的实惠。

　　(二)完善农地流转方式。规范农地流转制度

　　我国农民已经对土地经营权采取转包、转让、出租和股份合作等形式，政府要尊重农民的首创精神，积极引导农民群众探索创新新的土地流转方式，要鼓励农民将土地承包经营权在中介机构进行登记转让，促进农地流转，推进规模化、产业化和集约化经营。此外，要采用更加规范的土地经营权流转方式来促进土地经营权流转，采取受我国《合同法》约束的土地承包经营权流转合同制度，合同中要明确双方的权利和义务。经营权流转方至少有以下义务：转移承包经营权的义务，维护受让方对土地的使用权，尊重受让方的生产经营自主权；受让方的义务至少有：支付农地使用费的义务，维护土地农业用途的义务，保护和合理利用土地不得损害土地的义务。对双方权利和义务的确认可以约束双方的行为，这有利于保护农民的合法权益，打破土地流转范围限制，扩大流转规模，促进农业经营的规模化进程。

　　(三)建立健全农地流转市场体系，完善中介服务机构职能

　　建议政府主导建立土地承包经营权交易市场，特别要搭建县乡村三级土地承包经营权流转市场，搭建农地流转平台，强化信息服务、土地储备和受托转包服务功能，促进农地流转。一方面，政府引导建立多种类中介机构，如土地信托服务组织、土地交易所等，满足当前农地流转市场的需要。由于该行业的特殊性，各级政府要结合实际，给出适当优惠政策阍。另一方面，政府要不断完善中介结构的服务职能。作为农地流转市场的重要组成部分，农地流转中介机构必须具备以下几个基本职能：一是媒介功能。中介机构要对需要交易的土地使用权进行记录和登记，并且要及时面向市场进行公布，为新型农业生产主体提供及时可靠的信息。二是监督、协调和指导功能。农地流转市场也要遵守自愿、平等、公平的基本原则，中介机构有义务保证双方在这些基本原则的前提下进行交易，维护双方的基本利益。三是提供法律和土地资产评估服务。农地流转中介机构应该为交易双方提供所需要的法律，对农地信息进行综合考虑，提供适当的价格建议，以促使双方利益的最大化阴。

　　(四)对新型农业生产主体加大支持力度，鼓励积极进行粮食生产

　　与农家乐、观光农业等相比较，粮食生产的经济效益较低，在农业生产中一些急功近利现象很容易出现。为了减少这种现象的出现，有必要采取一些列措施保证、鼓励新型农业生产主体积极从事粮食生产。首先，保障农地流转过程中土地用途不变。由于农业与其他行业相比较收益较低，因此各级政府要监管农地流转过程中农地用途，要严防在土地流转过程中农地被挪作他用。其次，加大对农业的科技投入，提高农业整体科技水平，增强农业抗灾害能力。高科技的投入能极大地提高农业生产能力，减弱耕地面积对粮食产量的影响，并且实现经济效益和环境效益的统一罔。再次，加大对新型农业生产主体的支持力度，提高农民的种粮积极性。增加对农民的补贴，让农民切实体会到种粮的实惠。同时，政府积极引导市场，发挥市场作用形成合理的价格形成机制，使粮食价格进入良性循环，维护新型农业生产主体的利益，保障我国粮食安全。

• 土地流转