体育服务产业政策

　　体育服务产业政策是指引导、规范、鼓励和支持体育服务产业发展的政策的总称。

　　体育服务产业政策是产业政策的分支，是关于体育服务产业的单体产业政策，与文化产业政策、旅游产业政策一样，专门为了发展某一单体产业发展的政策体系。从产业经济学和政策学的角度可以将体育服务产业政策描述为：“国家根据发展的需求，为了提高体育服务产业增长速度，通过优化体育服务产业结构和组织，使体育服务产业能有效地供给，并适应社会需求而采取的各种政策措施”。体育服务产业政策是各类政策构成的政策体系，如税收、财政、物价等经济政策是体育服务产业政策的主要组成部分，另外一些行政管制政策，如行政审批政策、行政监督政策等也是体育服务产业政策的内容。体育服务产业政策归根结底是政策，具有政策的根本属性，如具有合法性、权威性、利益相关性。除此之外同时还具备其他一些属性，如正误性和实效性。

　　体育服务产业政策具有政策的基本功能和属性，但是由于其是一项具体的单体产业政策，因此具有独自的基本特征。我国体育服务产业政策的这些基本特征是在当前较长的一段历史时期内形成的各种政策特点，主要体现在政策环境、政策手段、政策执行、政策目标、政策调整等若干方面。而体现体育服务产业自身基本特征比较明显的几个方面是体育服务产业政策环境特征、体育服务产业政策需求特征、体育服务产业政策执行特征、体育服务产业内容特征、体育服务产业对象特征。

　　1.体育服务产业政策环境特征

　　政策环境是影响政策生成和影响其发挥作用的一切社会条件的总和。包括自然环境、经济环境、社会制度、政治文化环境和国际环境等，其中起主要作用的是社会制度、政治文化环境和法律制度环境。本文所指的体育服务产业政策环境是指影响体育服务产业政策产生和发展的各种社会条件的总和，即影响体育服务产业政策制定和使其发挥作用的一切社会条件，如经济发展状况、体育体制、法制状况、政治文化状况等，其中影响因素较大的是体育体制、法制状况、政治文化状况和经济发展水平。相对于其他政策环境而言，我国体育服务产业政策环境体现出较强的滞后性和不平衡性。

　　我国体育服务产业政策是在我国体育体制的不断改革和体育社会化的过程中孕育、产生和不断发展的。长期以来我国把竞技体育置于非常重要的位置，体育计划色彩浓厚，体育服务社会化和市场化起步较晚且步伐较慢。相对于文化产业、旅游产业等其他产业类型而言，体育体制的改革是滞后的，体育社会化程度也比较小，在一定程度上影响了我国体育服务产业政策的发展。另一方面，我国体育法制水平和体育政治文化水平也低于其他行业。我国体育法律体系不完善、体育执法水平低、体育守法意识低等到目前为止依然没有得到有效改善；我国体育行政机关在体育服务产业方面的行政资源长期处于贫乏状态，这都直接影响了我国体育服务产业政策的科学制定和有效执行。

　　我国体育服务产业政策环境体现为地区不平衡性。由于经济、法律、政治和文化的差别，我国不同地区形成了各种不同的体育服务产业政策环境，如江苏地区经济发展水平相对较高，法律制度和政治文化发展也相对完善，省政府积极相应国家政策，在省内积极制定和执行地方性体育服务产业政策，并取得较好效果。通过对江苏省内相关体育行政人员和体育服务产业经营人员访谈后发现，在江苏省整个省内体育服务产业政策的环境也存在差异，在江苏南部地区市级政府和市级体育行政机关能够积极制定或执行体育服务产业政策；因为体育服务产业政策所需的物力、财力和人力资源充足，法律政策意识较高，政治文化环境较好。甚至苏州和无锡若干县级政府(如昆山和江阴)都积极响应国家、省和市级体育服务产业政策，积极协助民营企业申请财政补贴和税收减免政策。而苏北地区由于经济、政治和法制发展环境较差，体育服务产业政策的制定和执行投入都比较小，地方政策内容的科学性和政策执行效果都不及苏南地区。

　　2.体育服务产业政策需求特征

　　产业政策是产业发展的必然需求，作为单体产业政策类型的体育服务产业政策也是我国体育服务产业发展的需求。根据我国近几年来体育服务产业发展状况和体育服务产业发展中存在的各种问题，体现出对体育服务产业政策需求的必然性和迫切性。

　　体育服务产业是我国市场经济发展的产物，本应该依靠市场机制来协调各种关系，但是我国育服务产业依然是幼小产业，还没有形成良好的体育服务产业市场环境，需要政策引导和扶持。在我国体育经济活动领域，“市场失灵”非常普遍，很多体育服务产业经济活动外部性非常强，如体育赛事经营、高尔夫球场经营和体育场馆的经营等这些经济活动都会对不相干的第三人产生获利或者增加成本的现象，I~P#I-部正效应和外部负效应。如目前的高尔夫球场的运营，投资者虽然能够通过运营获得较好的经济效益，但是这是以牺牲更大的土地成本为代价的，具有较强的外部负效应。这些体育服务产业市场活动中的“市场失灵”现象必须通过体育服务产业政策来平衡各类权利和义务。

　　新兴产业保护理论的观点认为经济发展落后国家的新兴产业发展初期，由于还达不到经济规模并缺乏经验，需要采取必要的政策对其进行扶持，使其尽快成长后，再与发达国家进行竞争。相对于发展中国家来说，我国体育服务产业是新兴产业，需要一定的政策支持，使其不断强大，然后与发达国家进行竞争。如目前国际全球化背景下，国外发达国家体育中介市场具有很强的国际垄断性，国际上具有一定规模的中介公司已经占据了大部分国际市场。由于我国资本市场发展不足，自发投资水平低，无法通过市场机制筹措足够的资金，需要政府政策引导和扶持、甚至需要国家直接投资，为体育中介业发展提供足够的资金。通过这一系列的政策有重点、有步骤地配置体育服务产业资源，做到有所为、有所不为，实现非均衡性增长，从而实现我国体育中介业的快速发展，缩短追赶先进国家所需的时间。

　　从目前我国体育服务产业快速发展中存在的问题可以看出，我国体育服务产业对体育服务产业政策的需求具有较强的迫切性。在产业发展理论中，某一产业的高速增长往往伴随着产业结构的剧烈变化过程，产业结构的快速转变会导致该产业出现生产能力过剩、退出障碍或长期低迷问题，甚至会引发社会问题。在具体产业中，则表现为某类产业的过剩或者急剧衰退，需要产业政策进行早期防御和适当引导。我国2O世纪9O年代初期到21世纪初的2O年时间里，保龄球馆的经营曾一度急剧增长、然后快速经历饱和和衰退。由于当时数量增加迅速，分布过于集中，竞争异常激烈，催生了惨烈的价格大战，最终导致我国资金大量外流和保龄球馆的大量倒闭，以及目前保龄球行业的长期低迷。在产业发展过程中，市场价格机制只能短期调节供给和需求，调节产业长远发展的功效非常小，价格在开拓体育服务产业的某一新领域方面(如体育赛事产业和体育中介业)，投资者会非常被动、小心和谨慎，政府必须帮助企业解决在体育服务产业成长阶段所面临的困难。另一方面，在某一新领域一旦出现明显的高利润，也容易形成该产业的过度膨胀和容易受到意外成本增加的威胁。目前我国健身会所的过度膨胀和受房租成本增加的威胁已经难以通过价格来调整。健身会所的倒闭和新开健身会所并存的现象急需政策调整，以保持健身会所的可持续发展。再如目前我国高尔夫球场的经营利润比较可观，很多投资者想进行高尔夫球场的投资。从2000年开始，我国高尔夫市场的规模每年以2O至3O的速度增长，必须采取限制性政策，旨在防止高尔夫球市场聚变带来负作用。我国目前现有政策已经体现了加快发展我国体育服务产业和提高体育服务产业竞争力的内容，如最近出台的《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》、《体育事业发展“十二五”规划》、《体育产业“十二五”规划》突出了增加体育服务产业规模和加快体育服务产业发展速度的内容。其中特别提出了保障措施，规定了给予若干体育服务产业经营主体水电、融资和税收方等面的优惠。但是这些政策内容急需地方政府出台具体执行方案，使这些优惠内容能够真正落实。

　　3.体育服务产业政策执行特征

　　我国体育服务产业政策的制定尚不完善，但是执行环节更加薄弱。从我国体育服务产业政策多年实际执行状况看，我国体育服务产业政策体现出非常明显的松散性和低效性。我国体育服务产业政策执行过程中常常缺少具体的执行方案，不能将政策责任归属到具体的部门和具体的负责人。由于不需要承担政策执行不作为的责任，即使国家政策规定了应给与体育服务产业一定的政策优惠，但是常常得不到地方税务部门和财政部门的执行。我国体育服务产业政策的信息传递处于松散状态，缺少体育服务产业政策的宣传和传递，很多体育服务产业经营者接收不到足够的政策信息，难以对政策内容作出积极响应。我国体育服务产业政策执行投入较小，体育服务产业政策执行所需要的人力、物力和财力等资源较难保证。我国体育服务产业政策监督力量非常薄弱，政策执行效果和政策执行中的问题不能及时反馈到政策制定机构和政策执行结构，难以及时作出科学的调整方案。由此可以看出我国整个政策执行系统处于非常松散的状态。

　　我国体育服务产业政策对我国体育服务产业的发展起到了一定的引导、规范和鼓励作用，在体育服务产业的发展过程中起到了重要作用。但是通过对专家的访谈发现，我国体育服务产业政策的作用并没有充分发挥，或者对我国体育服务产业发展的推动力并不足，体现出一定的低效性。在挑选的45%位国内专家问卷调查中体现：66．7%人认为我国体育服务产业政策对我国整个体育服务产业仅仅起到了一般促进作用，且有8．9%的人认为起到的作用较小。很多专家认为我国体育服务产业政策执行效果普遍较低，对体育服务产业的推动作用不明显；体育服务产业政策的有效实施必须依靠地方政府出台配套政策或者操作性的实施细则，但是很多地方并没有出台相应的操作规范，或者地方政策依然宏观而没有操作性。从目前的情况来看，我国体育服务产业政策的落实程度依然较小，需要地方出台可执行的政策内容或执行方案。体育服务产业政策的执行涉及财政、税务、土地等相关行政部门。各级体育行政部门对体育服务产业政策的执行非常重视，但是其他行政部门和地方政府重视程度不够。我国体育服务产业的实际发展水平也在一定程度上影响政策的有效落实，我国体育服务产业发展水平低、涉及面广、种类繁多、交叉性强等很多特点导致了体育服务产业经营主体难以对政策作出较好的反应。我国体育服务产业经营主体的法律政策意识普遍较低，通过对访谈过的近6O家体育服务产业经营主体发现，一半以上的中小民营企业从来没有关注过体育服务产业政策，同时也存在个别投机性体育服务产业经营主体，通过合法而非合理手段获得既得利益的现象。

　　4.体育服务产业政策内容特征

　　长期以来，很多专家认为我国体育服务产业政策内容过于宏观和笼统，难以有效落实。但是通过分析我国近几年来体育服务产业政策的具体内容发现，除彩票政策外，高级政府机关和体育行政机关制定的政策内容比较宏观，其他职能机关制定的政策相对比较具体。根据体育服务产业经营者的政策选择情况看，宏观性政策难以直接选择使用，他们反而是非常关注其他部门制定的较具体的政策内容，如旅游政策、文化政策和服务业政策，由此可以看出我国体育服务产业政策具有较强的交叉性、融合性和依附性。必须科学理解和认识体育服务产业政策的这些特征，防止将体育服务产业专门政策内容与其他相关政策内容割裂。

　　体育产业与文化产业、旅游产业、创意产业等都有一定的交叉性，因此文化产业政策、旅游产业政策和创意产业政策等会将若干体育服务产业列为其发展的范畴或者将体育视为本产业的发展内容，如我国旅游产业政策就直接规定了较具体的高尔夫球发展政策。目前一些地方政策也将体育服务产业列为现代服务业发展范畴并享受服务业相关优惠政策，也有一些省市直接制定包括体育在内的休闲旅游政策。一些特殊的体育服务产业类型还体现出对其他政策更强的依附性，如高尔夫球产业政策对我国体育土地使用政策、房地产政策和旅游政策的强依附性，我国高尔夫球产业的整个发展历程就是受这些政策的引导、规范和约束的过程。

　　体育服务产业属于我国第三产业和服务业范畴，体育服务产业政策在体育服务产业政策目标的设置上，依附于我国第三产业发展政策和服务业发展政策。体育服务产业政策在一定程度上是将体育服务产业作为调整和优化我国产业结构的手段而制定的。体育服务产业本身发展水平、政策发展规律和体育部门的工作特点也决定了体育服务产业政策对其他产业政策具有较强的依附性。体育服务产业对国家GDP具有一定的贡献率，但是由于受我国体育发展体制和人们体育消费习惯的影响，体育服务产业的GDP的贡献率很小，对国家经济结构优化和调整的影响力较弱，难以单独制定体育服务产业发展政策，多依附于其他产业政策内容来落实。政策的制定和执行遵循协调性原则，体育服务产业政策内容的设定也必须与相关政策相协调，以节省政策成本，提高政策效益。从目前我国体育行政管理职能看，发展体育服务产业并不是我国体育行政部门的工作重点，竞技体育和群众体育依然是其行政工作重点，关于体育服务产业方面的很多事务由文化部门、旅游部门和其他管理部门完成，这也是导致体育服务产业政策内容依附其他政策的原因所在。

　　5.体育服务产业政策主体特征

　　体育服务产业政策主体主要指制定和执行体育服务产业政策的行政机关。在我国体育服务产业政策的发展过程中，可以看出我国体育服务产业政策重制定和轻执行的现实状况，体现出体育服务产业政策制定主体和执行主体的沟通不足，导致很多内容对执行主体没有约束力，执行主体怠于执行政策。但是随着我国体育服务产业政策的不断发展，这一特征开始逐渐弱化。

　　我国体育服务产业政策制定主体沟通意识逐渐增强，从目前我国体育服务产业政策的制定主体看，我国体育服务产业政策主体在向多元化趋势发展，参与体育服务产业政策制定的主体越来越多。由此也可以看出体育服务产业绝对不是体育行政机关的职责，而是很多行政机关的共同职责，如文化、旅游、安全、税务、发改委等相关机构。

　　我国体育服务产业政策执行主体之间依然缺乏沟通和协调，特别是在地方性政策执行主体之间开展协调工作非常困难。受我国行政管理条块分割的影响，我国地方性相关主体往往以部J'IN益或者局部利益为主，除体育行政机关外，其他行政机关对体育服务产业政策的执行并不积极。地方政府对引导和协调地方相关部门执行体育服务产业政策具有重要作用。但是从全国地方政府对体育服务产业政策执行的态度看，很多还没有把体育服务产业政策的执行放在重要位置。这与地方政府对体育服务产业发展的态度有直接关系，地方政府总是以发展本地区的整体经济实力为主要目标，如果他们认为体育服务产业对本地区经济发展没有明显积极影响作用的话，则不会积极执行体育服务产业政策。如果他们认为执行体育服务产业政策会对本地区经济发展或者对自身既得利益有负面影响的话，也会消极执行政策。

　　6.体育服务产业政策对象特征

　　由于我国独特的经济发展环境和我国体育事业在国家中的特殊地位，我国体育服务产业政策对象体现出非常明显的多样性和复杂性。

　　我国体育服务产业是我国二元经济发展模式的产物，产生了我国体育服务产业系统外和系统内两大类经营方式。系统内外具体的经营模式也比较复杂，系统内体育场馆的经营就有事业单位模式、承包模式、公司化模式。民营企业经营方式有公司经营模式、个体经营模式，以及外资企业经营模式和国外分公司经营模式等。体育项目的多样性和差异性，是体育服务产业经营内容复杂多样的客观因素。如具有很强的经济外部性的体育赛事产业、占地面积庞大的高尔夫产业，以强身健体为主的健身产业等。另外还有传统型非常强的民间体育产业和现代性比较强的现代体育项目产业。在某一类体育服务产业经营中，同样具有多样性和复杂性，如体育赛事中的职业体育赛事、竞技体育赛事、民营商业体育赛事、非营利性赛事等。体育服务产业政策目标群体的复杂性为体育服务产业政策的制定和执行增加了难度，这也是我国体育服务产业政策执行效果不理想的原因之一，同时也是与其他相似产业政策融合和交叉的原因所在，如体育竞赛表演应顺应我国演出政策规定、传统体育产业享受非物质文化遗产保护政策的规定等。

• 吴香芝,张林.我国体育服务产业政策基本特征分析与研究[J].体育与科学.2012,5