住房救助
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什么是住房救助
住房救助是指政府向最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会保障性质的制度。其特点是由政府承担住房市场费用与居民支付能力之间的差额，解决部分居民住房支付能力不足的问题。
住房救助的基本特征
①救助对象的针对性。住房救助是专门针对低收人家庭，为解决他们的住房问题而设置的。在本人申请后，需通过政府部门的调查核实收入状况和住房状况，并确认后，才能享受相关的优惠和补贴。
②救助范围的狭窄性。其救助对象仅限于少数自己无经济能力解决住房问题的家庭，对其提供相应的救济和补助，满足他们基本的住房需求。这同实物福利分房有着根本性的区别。
③救助时间的动态性。由于个人和家庭的收入状况是不断变化的，因此，住房救助的享受对象也要随之变动。如果被救助者经济条件好转，超过了救助标准线，就应及时停止补贴；如果经济条件恶化，就要增加补助。这样才能保障无力购租住房者有房可住。
尽管各国在住房救助制度的具体设计上存在差异，但在其动因和目标上存在共同点，各国均以“政治、安定、公平”作为建立住房救助制度的基本动因，以“满足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”作为建立住房救助制度的出发点。在住房救助政策的演进方面也存在相似性，各国最初的住房救助制度是由政府在金融和住房供应上进行大规模的国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住房。随着全国性住房短缺的缓解以至消失，转而鼓励运用市场机制解决大量的住房供应，政府住房保障制度只面对地区性和特殊阶层的居民。
住房救助的形式
各国政府提供住房救助的形式大致有以下几种。
①向居民提供福利保障性的廉租房。廉租房是由国家出资建设规格适当、设备齐全的住房，以低廉的可被接受的方式向住房弱势群体提供，保证其住房达到当地最低生活标准。
②出售低于市场价格的经济适用住房。经济适用住房介于完全市场化的普通商品住房和保障性的廉租住房之间，由政府或受委托的经济组织建造和供应，政府提供一定的划拨土地和减免税费等优惠政策，主要由购房者来承担购房费用但房价明显低于商品住房。20世纪70年代之后，主要发达国家经济陷入萧条，庞大的福利体系成为政府的负担，各国的福利体系包括住房保障制度都出现了新的变化。主流的变化趋势就是，引用更多市场化的手段，政府直接投资或通过多种融资渠道支持低成本住房的建设与出售。这一变化的基础思想有：一是以低价向居民出售房屋是让中低收入民众分享财富和发展的重要途径。二是拥有住房财产的阶层是最稳定的阶层，因此提高住房拥有率有利于社会稳定发展。
③发放住房现金补贴，即政府向低收入家庭直接发放现金，帮助其购买或租住房屋。这不是住房救助的最主要的形式，但其作用仍不可忽视。如在美国，家庭收入为居住地的中等收入80％以下者均可申请住房租金补贴，享受补贴的家庭拿出总收入的25％支付租金，其余由政府发放的住房券支付。瑞典实行两种住房补贴：一种是给退休人员补贴，金额有时达到全部住宅费用(全国大约有30％的退休人员从住房补贴中受益)；一种是对低收入、多子女家庭的补贴，以住房费用为基础，再根据家庭收入和子女数量来调节。
住房救助的必要性
城乡居民的住房救助是社会救助的重要组成部分，其实质是政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题。1987年国际住房年，联合国秘书长发表文告指出：住房是人类的基本权利和需要，要求各国政府重视解决贫困居民的住房问题。一些国家都认识到，发展住宅经济，改革住房保障制度，对于国民经济的持续健康发展和社会稳定具有重要意义。让低收入户不至于因为经济困难，而居处在环境恶劣的住所甚至无处容身，让他们不需要把大部分收入用于住房，因而牺牲其他重要消费，这是大部分国家介入低收入住房的根本动因。住房既有商品性，也有社会保障属性。住房问题涉及城乡居民的基本生活、安居乐业，它关系到整个社会的稳定和进步。特别是在市场经济条件下，市场无法按价值规律全部供给所有居民住房，住房像教育、医疗领域的改革一样，在一定程度上也应被纳入到社会救助与社会保障体系之中，成为我国社会保障制度的重要组成部分。
比较房屋政策的先驱当尼逊(Donnison)在1967年提出三种政府在房屋政策中的角色：(1)雏生型(embryonic)住房政策，如当西班牙、葡萄牙和希腊处于急速城市化的进程中，房屋被视为一种社会的消费，政府倾向采取消极的态度面对住房需求(demand)和需要(need)，视其为经济发展的阻碍，低收入户要自己寻求解决房屋需求的方法。(2)社会型(social)住房政策，是以英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等国作为蓝本，其共同特点是政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失业者、单亲人士、外来工等，因为他们在劳动市场已经处于不利位置，更难以在自由的房屋市场中满足住房需要。(3)全面责任型(comprehensive)住房政策，指政府承担起满足所有市民的房屋需要的责任，政府认为这是经济发展的重要组成部分，不是包袱，政府的干预是长期而不是短暂的，是根据需要作出长线的规划，确保长期有足够的房屋供应。住房政策属于这种类型的政府包括瑞典、荷兰、德国等。这三类国家在总体房屋政策、资助对象及方式的针对性、房屋建造及提供、方式与管理主体、财政及融资等方面的政策上都有较大的差异。当尼逊的理论也是一种阶段论，因为他假设这三个模型是受制于经济发展，所以随着经济发展，不论各国政治、经济和文化，都会逐一经历这三个阶段。尽管他的三个模型至今仍然对现实的参照有一定价值，但三者合作的阶段论在历史上支持的论据似乎不多。相反各国的低收入户住房政策，更受这些政策的目标和它们之间矛盾的影响。各国制定低收入户住房政策的五个出发点是：
1．容纳人口增长、推动经济发展。世界上不少城市都曾经或者正面临较高的人口自然增长，加上巨大的城乡差距引致的急剧城市化。新增的人口需要住房，更需要相关的配套设施和服务，包括水电煤气、排污、道路交通以至学校、医院、市场等。大多数发展国家的大城市面对庞大的农村民工潮，无法提供足够的合法居所，于是非常拥挤的分租房、合法或非法占用的贫民区和违章建筑便成为发展中国家的共同标志。庞大的低收入户住房经常被视为是政府替企业支出的“社会工资”(social wage)，使这些劳动力减少生活支出，持续接受较低的工资，有利工业生产的资本累积和对外的竞争力提升。
2．公共卫生及公共形象。即使政府不制定政策尝试满足新增的住房需求，人们总会自己想办法。市场供应会因有效需求即有购买能力者而出现，但明显这些低收入人士只是对很有限的市场而言是有效的需求，亦即大部分低收入者只能依靠于分租或者人住贫民区。他们可以负担这些居所，一来是因为不用支付私人供应商的利润，二来也免除了符合政府的各种卫生、安全等要求所需的费用。对他们而言，能够减少住房开支，等于多赚了钱。但对于社会而言，需要考虑的包括这些密集式，而又缺乏基本食水、排污以至厨房、卫生问等设施的居住环境，较易孕育火灾、疾病。它们也被视为罪恶的温床，对社会整体造成不良影响。
3．社会稳定。安居乐业，一个理解是安居后可乐业，这是指有一个可接受的居所，对于工作有正面作用，提升工作效率。另一个理解是乐业是人生一大要事，但安居却更基本。人生花在居所的时间应该比在工作环境中长，居所的问题也应该得到不低于就业问题得到的重视。从反面考虑，贫民区的生活素质差，容易令部分贫困者整个家庭陷于贫穷循环，甚至是提供了一个不良环境，供坏分子纠党结社为非作歹，威胁社会稳定。也有学者从正面看，认为鼓励自置物业，可以加强人民分享社会发展的利益，巩固对政府施政的支持。
4．发展房地产市场，拉动经济与就业，吸引资金。据分析，住宅建设每投入1万元，可诱发直接相关产业(包括建筑材料、冶金、木材、化工、机电等几十个产业的上万种产品都有一定的诱发带动作用)产出1.93万元，住宅业的发展可以带动五十多个产业的发展。更重要的是我们要分析低收入户的保障住房的建设，是以原来承担不起市场商品房的住户为目标，他们的消费倾向相对高收入人士较高，鼓励他们入市，让房地产产业对经济的拉动作用在短期内迅速发挥，由此可以带动有效需求增长。这种对住房建设的财政上可见的巨大和即时的投资回报认识，也是政府介入低收入群体住房问题的动因之一。
5．社会公义。政府应该确保所有居民有一个合理的居所，这个理由本身就足以推动政府关注低收入户住房的问题。如何确定资助对象和资助是否有效地帮助受助人，如何确保不会有负面效应，如令某些地区成为贫民聚居地，衍生其他的不公义。这些议题基本上是有一定的阶段关系，即随着政府在低收入户的住房介入增多，议题也就由住房本身发展到相关的周边问题，如附近社区的就业机会、交通网络是否足够，是否会出现地区性的分离(segregation)，在学校教育、社会资源以至公众形象等方面令社会对受助者产生歧视。
住房救助制度就是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。在我国，改革开放以后，特别是最近五年，住房市场化的程度明显加快。目前从总量上来讲，住房的私有率越来越高，市场在住房分配过程中作为资源配置的工具作用越来越强。然而，我们又不能不面对房地产市场不容乐观的现实：一方面是大量空置的商品房，另一方面是住房的严重短缺。究其原因在于商品房供应结构不合理，房地产商大量投资兴建高档豪华住宅，抬高了商品住房的平均价格，直接导致中低收入阶层的住房困难局面。在农村，也存在着大量贫困户住房残破简陋、不御寒冷和风雨，不具备基本居住条件的情况。国家和不少地方政府越来越认识到，改善城乡居民的居住条件已成为提高生活质量的当务之急；实施住房救助，让居者有其屋，是维护人的基本生存权的重要内容，是我国社会经济发展的重要标志，也是建设小康社会、构建和谐社会的重要组成部分。
我国住房改革与住房救助
住房不仅是生活资料，同时也是重要的生存资料。在我国，住房救助或住房保障这个提法是针对以前的住房福利政策而言的。改革前的住房保障是解放初期对消费资料实行配给制的结果，也是高度集中的计划经济体制的产物，是一种福利式的住房分配制度，其特点是：福利性、供给性、非商品性、产权模糊性。20世纪90年代初，一些省、市实施了住房制度改革试点，但由于福利分房制度没有取消，商品房价格过高，提高公有住房租金不到位等原因，使得住房制度改革收效甚微。1998年出台的住房制度改革的目标则是以市场化为导向的。由于国家财政的压力，政府希望通过市场化的方式解决城市住房问题。住房社会保障制度的改革包括：(1)加快租金制度的改革；(2)取消福利分房，实行住房分配货币化；(3)建立住房公积金制度；(4)大力发展和完善住房金融体制；(5)实行住房保障商品化和社会化。然而，住房市场化的过程，特别是在进入21世纪后，却产生了一些问题，一方面是大量空置的商品房，另一方面是住房的严重短缺。其原因在于商品住房供应结构不合理，房地产商大量投资兴建高档豪华住宅，抬高了商品住房的平均价格，直接导致低收入阶层的住房困难局面。
事实上，政府为了解决低收入人口的住房问题，也实施了相应的住房救助制度，如1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中提出，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立居民分支付能力、分层次的住房救助体系。
1．住宅救助供应体系。虽然近年来我国已加大了住房建设的投资力度，但囿于传统的投资结构，主要的投资流向了高价商品房，这直接导致了面向中低收入者尤其是最低收入者的住房供应严重短缺。为此，政府制定了住宅消费保障供应体系，主要包括针对中低收入者的经济适用房体系以及针对最低收入者的廉租房体系。
(1)经济适用房供应体系。所谓经济适用房指的是政府组织建造，面向城镇中低收人家庭出售价格适中，具有社会救助性质的微利普通住房。主要体现在：销售对象严格限定为城镇广大中低收入者；销售价格相对于普通商品住房有较大幅度降低(因为政府通过减免开发建设税费等降低了建房成本)。
(2)廉租房供应体系。这是针对城镇最低收入者而出台的一种救助性住房供应体系，对象是相当一部分一生中可能很难买得起住房，而只能租住房的居民。这类住房的保障性最主要体现在租金低廉上，其租金水平仅维持房屋的基本保养。
2．住宅救助需求体系。这一体系主要从增强城镇中低收入居民购、租房的有效需求出发，给购房的中低收入居民以金融支持，而给住房的低收入居民以房租补贴支持。这一体系主要包括：
(1)住房公积金制度。这是一种强制性的住房储蓄制度，职工及单位都必须按职工工资的一定比例向职工的公积金账户存款，增加职工的住房资金积累。其社会救助特性首先体现了增加职工的自我保障能力，通过住房公积金若干年的积累，职工的住房需求能力将在较大程度上得到加强。其次则体现在资金的运用上，公积金管理机构用归集的资金向公积金缴纳者提供利率优惠的购房速效，在减轻居民还贷压力的同时增强了中低收入居民的购房能力，有利于保障中低收入居民的基本住房需求。
(2)房租补贴制度。城镇低收入居民，其收入水平有的甚至难以应付正常的租金水平，连基本的租房要求都难以保障。针对这种情况，政府推出了房租补贴制度，帮助这类居民租住政府提供的廉租房或上市租房。
在农村，近年不少地方也都为逐步解决农村困难群体的住房困难问题，通过多渠道筹集资金、多方式实施救助，建立和实施农村困难户住房救助制度，逐步改善农村困难家庭的住房条件。其救助的对象包括：一是不宜实行集中供养的农村“五保”户；二是农村最低生活保障家庭中的无房户和住房困难户，住房困难户是指人均住房建筑面积在12平方米以下或住房残破简陋、不御寒冷和风雨、不具备基本居住条件的家庭；三是因灾倒房户，即因自然灾害造成房屋倒塌，或严重损坏不能居住，或急需搬迁，且无自救能力的受灾群众；四是县级以上人民政府规定的其他困难家庭。
我国住房社会保障制度改革已经取得很大进展，居民住房状况明显改善，但一些住房救助措施在现实中却没有达到预期的效果。为切实实现对低收入者的住房救助，我国住房政策在以下方面尚需进一步完善：(1)切实采取措施强化政府对住宅市场的介入与监管；(2)增加财政投入，加大住房救助力度；(3)完善我国住房社会保障制度，建立住房救助与社会保障债务互补机制；(4)扩大农村住房救助制度范围。