预算问责

　　预算问责是事后对代理人的预算行为进行评价并以此为基础进行奖励或处罚。

　　预算问责的概念包涵以下几层含义。

　　首先，只有有权机关才能成为预算问责的主体，预算问责的对象不仅包括个人，也应包括预算部门。

　　其次，预算问责必须有明确的法律规定并且按照法定的程序进行。

　　再次，预算问责的过程贯彻整个政府预算的方方面面，从预算的编制到预算的执行，再到最终的评估，都有相应的问责规定。

　　最后，预算问责的目的是保证政府合法有效的运用政府资金，从而保障人民的财产权利。

　　预算问责有五种形式，即立法问责、司法问责、行政问责、社会问责及预算单位内部问责。

　　立法问责是立法机构对预算执行结果的追究，主要形式是听取行政机构的预算执行报告，审批决算报告。

　　司法问责是司法机构对违反预算法律行为的惩处。

　　行政问责是相关行政机构对预算单位的问责，包括行政监察、财政监督、税务监督、物价监督、海关监督、金融监督等。

　　社会问责是公众及社会舆论对预算的监督，这种监督的前提是预算信息公开。

　　预算单位内部问责主要指预算单位的内部审计部门所进行的预算相关审计。

　　政府问责制是随着西方政治文明、经济文明的进步和政府管理职能的不断扩大而兴起和逐步发展起来的。所谓问责制，简单地说就是责任追究制，根据宪法和法律，政府及其公务员必须承担应由其承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任。问责制是民主政治的一个组成部分。

　　在现代社会，政府的主要职能之一就是向国民提供市场不能提供的基本公共产品和服务，财政则是政府履行职能的物质基础。政府预算作为财政的主要载体和核心内容，也由此被赋予了重要的使命——它不仅是贯彻政府宏观经济政策的工具，而且承担着安排基本公共产品与服务供给的不可推卸的责任，涉及国计民生，关系到最广泛的公共利益。在西方，它被通俗地形容为“贴着价格标签的政策目标”。

　　预算作为政府在一定时期内筹集所需资金以及如何使用这些资金的计划，一经法定程序审核批准，即具有法律效力，必须严格执行，非经法定程序不得变更。

　　基于人民主权原则和财政民主原则，政府必须在权力机关的监督下合法、合理地理财、用财。这已经成为所有现代民主制国家的基本制度。中国自1949年后，从《共同纲领》到1954年宪法及以后的历次宪法修正，预算制度都被规定其中;组织法中也都规定了权力机关的预算监督权和政府的预算执行权。另外，《预算法》《审计法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及一些行政法规还对预算制度作出了具体规定。

　　政府的预算编制权和预算执行权从性质上看，体现为人民赋予政府的权力。由于权力自身具有自我扩张的特点，人民在赋予权力的同时，还必须用法律来规范权力，以责任来约束权力。H·法约尔曾在《工业管理和一般管理》一书中提出，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任”。

　　在现代社会，政府问责体系主要可以分为政治问责、行政问责和法律问责。在预算领域，我国目前的问责机制主要存在以下缺陷:

　　第一，人大机制不健全，政治问责几成空谈。

　　政治问责的对象，在西方，主要是政务官。在中国，主要是人大选举产生和人大常委会任命的官员。政治问责的主体是行政部门外部的重要群体，其中权力机关是现代政治问责中最重要的主体。

　　我国现行的《审计法》《预算法》《监督法》虽然都规定了人大对各级预算的监督权力，但在实践中，人大启动的问责制几乎没有。“审计部门报告什么，人大听什么”的状况一直存在，虽然此前的十一届全国人大常委会第十五次会议上，人大常委们就2009年中央决算报告对相关行政官员进行了询问，但这样的询问，距离问责还非常遥远。

　　2007年实施的《监督法》第二十条规定:“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议”，但自该法实施以来，面对一次次审计风暴，人大常委会从没有对审计报告表过态，做过任何决议。另外，针对预算领域“问题年年被揭露，违法势头未见明显好转”的状况，从来没有一个行政首长因此受到问责。正如已故的蔡定剑教授所说:“我们现在有因为矿难、维稳而受到问责的官员，但还没有看到因为滥用政府预算资金而受到惩罚的官员，用钱是国家最大的问题，反而没有问责机制，着实令人不可思议。”

　　第二，责任体系不完善，法律问责不到位。

　　法律问责是来自公共行政之外的法律行为主体，要求公共部门及其人员遵守法律并承担法律责任。其中的问责主体既可以是法院这样直接的法律执行机构，也可以是依照法律所成立的监督机构和关注法律执行情况的维权团体，如审计部门等。

　　《预算法》中的“法律责任”的规定极其不足，法律责任条款仅见于第七十三、七十四、七十五条规定。

　　首先，这三种责任都是针对预算执行的，对于预算编制领域中的违法或不当行为，无责任可问;

　　其次，预算违法的责任只有行政责任而没有刑事责任，与刑法的相关规定难以衔接，暴露了对预算违法的轻处理化倾向。比如，刑法中有单位犯罪，在实践中预算违法多属于单位行为，《预算法》对此毫无涉及;又如，使用虚假发票套现问题，在历年的审计报告中出现，对这个明显触犯刑法的行为，按照《预算法》也就只能追究行政责任。此外，随着形势发展，预算执行领域中新的违法行为也不断出现，由于《预算法》没有相关规定，使得问责遭遇“法无明文规定”的尴尬。

　　《审计法》中法律责任的规定较《预算法》有进步，但实践中落实不力。比如，根据《审计法》第四十五条规定，针对违反预算行为，审计署可以限期责令整改。但近年审计报告中的用词非常温和，对出现的问题，一般使用“要求”“建议”等字眼，对一些问题，甚至根本没有给出处理意见，仅仅要求“今后不要”再犯;《审计法》中虽然有“依法追究刑事责任”条款，但审计机关移送给司法机关的案源，落实率不足一半(见图一);同样，《审计法》《党内纪律处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》虽然都对相关责任人员的责任进行了规定，但纪检监察部门的问责依然不够到位，不仅对移送案件落实率不足一半(见图二)，更是很少在没有审计机关的建议下，主动依据公开的审计报告问责官员。

　　第三，权力利益相勾结，行政问责有漏洞。

　　行政问责主要体现为行政系统内部上级对下级的问责，是一种等级问责制度。由于我国相关法律只规定由上级机关行使行政处分权，但对于行政处分的具体内容并没有明确规定，致使确定何种标准，针对何种情况，给予何种处分全由上级机关裁量，如果上级与下级机关利益勾结，则问责会落空。

　　2006年的审计报告中就提到:“抽查25个部门发现，其中有11个部门所属的73个事业单位承担了部分审批、监督、管理等行政职能……截至2006年底，上述125个所属单位通过代行行政职能，取得收入4.56亿元。”一旦上级机关把部分审批、监督、管理等行政职能交给下属单位，下属单位违规，上级单位获利，上级机关手中的问责权力如何能公正行使?行政问责只能是轻描淡写。

　　第一，加强组织建设，造就有位有为的问责主体。

　　没有胜任的问责主体，就不可能有运行良好的问责机制。要造就有位有为的问责主体，不仅要在法律上宣示其权力，还要在实践中为其有效行使权力提供各种条件。

　　首先，应注意加强人大的组织建设。一方面要解决民主与效率的背反——从民主的角度看，要求实现代表的广泛性，而从效率的角度看，由于预算领域的专业性较强，又需要代表必须具有专业素质。我国目前的做法是在坚持代表的广泛性、兼职性的基础上，设置部分专职代表，设置专门委员会完成相应的专业任务。在预算领域，承担职能的主要是财经委员会。由于我国目前人大财政监督权行使不力的情况，充实人大的包括预算监督在内的财政监督能力，加大人大的财政监督力量已经成为共识，需要在制度上进一步研究、落实。

　　另一方面要解决自己监督自己、自己问责自己的“走过场”现象。预算监督的本意是政府花钱，议会监督。如果议会成员大都由政府官员组成，那么分权也就不存在了，通过控制钱袋子来监督政府也必将成为空想。因此，要进一步采取措施限制官员代表名额，优化代表结构。

　　其次，应注意加强审计机关的独立性建设。由于审计机关担负着国家经济监督职能，其必须具有一定的独立地位，依法独立行使审计监督职权。从我国审计署的“低调”“温和”的“尽量整改、大事化小”的行事作风看，仍有必要在《审计法》《审计实施条例》的基础上进一步加强审计机关、审计人员、审计经费的独立性建设。

　　对此，国外的经验值得借鉴。比如，英国、美国的审计机关直接隶属议会，受议会领导，享有很大的独立性。法国、意大利等国的审计机关享有司法权，具有司法独立地位。德国、日本等国审计机关独立于行政、立法和司法机关之外，只服从于法律。相比而言，我国审计机关的独立性建设仍有很大空间可为。

　　第二，完善立法，健全责任体系，做到有法可依。

　　在法治社会，权力的行使不能出于任性。权力行使者必须忠于权力的授予者，按照授予者的意志来正当行使权力，如果权力授予者的意志不明，则不可能有效约束权力行使者。因此，预算领域，问责制度的有效实施也有赖于有关问责的法律规范体系的完善。

　　首先，应当统一问责立法。目前我国虽然有《公务员法》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等多项国家法律法规和执政党规范涉及问责行为，各地也出台了许多地方性规定。但这些规定不论是在问责标准还是在责任形式上都不一致，执行效果较差，而且严格说后部分规范虽有一定约束力，但也只是执政党的内部纪律规范。

　　其次，规范问责主体和扩大问责范围。改变问责主体只是上级机关的现状，确认人大、审计机关、监察机关、民众等主体地位;扩大问责范围，不仅针对预算执行领域还应覆盖预算编制领域，不仅针对违法作为行为，还应涉及违法不作为行为。不仅针对直接责任人员，还应包括负有领导责任的人员。

　　再者，责任明晰，轻重衔接得当。针对不同性质、情节的违法行为安排轻重不一、类型各异的责任，对应不同的问责形式。

　　最后，健全问责程序。目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动随意性较大，而且问责的处理程序也不健全。比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何启动问责程序，在听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　　完善法律，在形式上，还要提高立法技术，用语要明确、准确，少出现含糊不清、难以界定的词语，比如《监督法》第20条中的“必要时”等，何时为必要，何时为不必要，应当有明确的标准;另外要细化立法，明确尺度，缩小裁量空间，一方面限制上级机关的预算管理职权的不正当转移，一方面限制上级机关滥用裁量权，架空问责。

　　第三，严格执法，加强问责执行力度。

　　现代问责实践表明，政府问责效果的良好实现，有赖于政府问责体系中各种问责制度的协调有效地运作。在我国预算领域，要实现预算问责的作用，必须做到执法必严、违法必究。

　　首先应当开启政治问责之门，追究预算严重违规部门首长的政治责任。政治责任的承担并不要求以违法为前提，只要决策失误或领导无方，造成严重后果即可认为达到条件。如我国香港特别行政区《财务及会计规例》中，就规定了部门每年的开支预算是否准确完备，部门首长要负个人责任。相较于法律责任，政治责任更为宽泛、不特定，在某种程度上，更能对官员产生压力和制约。全国人大或其常委会应该在审计报告完成后，要求各个部门行政首长或违规使用财政资金签字的负责人，到全国人大或其常委会进行面对面的解释、说明，对产生重大社会影响的问题责任人和领导干部应该追究政治责任。

　　其次是严格执行法律问责和行政问责制度。“有法不行，与无法同。”针对预算领域的违规、违法现象，应严格依照相关法律由有权的问责主体追究相应责任。问责作为一项公权力，也具有不可随意处分的特点，应加强对问责主体问责权力行使的监督，切实保障问责机制得以有效运转，保障《预算法》《审计法》《监督法》等法律的实施。切忌“高高举起，轻轻落下”现象的发生。