金融情报机构

金融情报机构(Financial Intelligence Unit，FIU)

　　金融情报机构是一个负责接收(若经允许，也可索取)、分析并向职能部门移送被披露的金融信息的全国性核心机构。金融情报机构是国际反洗钱和反恐融资行动新形势下的制度创新，是情报机构和金融部门有机结合的产物。

　　金融情报机构通过接收、分析和移送金融情报向立法、执法、国家安全、金融监管等部门提供信息支持，为制定法律和宏观经济政策提供实证基础、为打击犯罪发现线索，也为行政机关工作提供必要参考；通过合规监管、教育公众、前沿课题研究等工作，增强社会整体反洗钱和反恐融资意识，凝聚打击相关犯罪的合力。金融情报机构以其工作的直接性、保密、高效性，在保护私权的同时增强了反洗钱和反恐融资工作的系统性、预见性和主动性。同时，作为国家级情报中心，它代表国家参与国际情报交流与合作，保护国家利益和荣誉，构建世界反洗钱和反恐融资的金融情报网络。

　　具体含义解读：

　　上述金融信息包括：关于涉嫌犯罪所得的信息和为打击洗钱行为，由国家法律或法规规定的信息。

　　其中，“全国性核心机构”是指为便于国际合作，要求在一个以国界为标志的自治司法管辖权领域内只有一个政府机构作为国际情报交流的联系中心。它必须在该司法管辖权内运作，该司法管辖权须遵守该领域内的法律。

　　“负责”是指在规范该金融情报机构的法律框架内，至少授于该机构本定义范围内的职权。“接受(若经允许，也可索取)”反映了所有埃格蒙特集团成员的金融情报机构的三种主要行为和独特职能。

　　“金融信息的披露”指金融情报机构可以与其他相关部门在防止信息滥用条款的约束下共享公共信息和机密信息(包括被披露的金融信息和执法信息)。

　　“关于涉嫌犯罪所得信息”指第一类被披露的信息是关于可以和非正常交易或彳亍为的信息。“由国家法律或法规规定的其他披露信息”包含其他所有法律强制报告类型，不论是否涉及现金、支票、电汇或其他交易。“为打击洗钱”再次强调了每个金融情报机构的共同目标。

　　根据国际货币基金组织及世界银行2004年发布的资料显示，金融情报机构的职能包括核心职能和其他职能。其核心职能主要包括三项，即接收可疑交易包告、分析情报、移交结论性的金融情报。这三项职能章现了金融情报机构与其他与反洗钱相关机构之间的本质区别，定义了金融情报机构的特点。

　　除这三个核心功能之外，根据不同国家的具体情况，各个国家同时也赋予本国的金融情报机构不同的其他功能，主要包括：对金融机构反洗钱和反恐融资进行合规性监测，阻止可疑交易，对报送主体人员进行报送工作及其他反洗钱和反恐融资职责方面的培训，研究相关课题以及增强社会公众对反洗钱和反恐融资问题的意识。

　　一、核心功能

　　FIU的核心功能在于接收、分析和移交有关潜在洗钱和恐怖融资活动的信息。功能创设产生于社会需要，FIU设立制度的初衷在于通过金融体系的监管发现犯罪线索。由于在犯罪的预备、实施和处理犯罪所得阶段，只要涉及资金的流动就会在金融系统内留下痕迹，因此，FIU作为唯一的金融交易报告接收机构，通过专业的分析发现可疑金融交易中隐藏的犯罪线索，依据自己的判断移交给执法机关进行进一步调查。随着FIU制度的发展和创新，上述三项核心职能有了新的概念外延。

　　“接收”报告的来源从传统的银行、保险和证券行业扩展到房地产、贵重金属、博彩、律师、会计师等非金融行业。信息披露的主体从报告机构发展到其他政府机构，例如，海关、警察、税务和社会保障机构等。信息取得的方式也不仅仅是被动的等待，而往往趋向于主动地收集，例如主动登陆其他数据库，或者向其他FIU请求信息。

　　“分析”信息的目的也不仅仅限于发现犯罪线索。FIU的分析包括宏观分析和微观分析。通过宏观经济分析发现资金的总体流向和趋势，为宏观经济决策机构的政策制定提供基础信息支持；通过类型分析，发现犯罪的趋势、手段和应对方法，一方面为FIU本身计算机系统设置预警模型，另一方面也为立法机关和政府部门制定和修订法律法规提供实证基础。微观分析已不局限于发现犯罪线索，也为社会中的交易主体绘制了一组动态行为素描，为税务、海关、社会保障、其他监管机构等提供重要行政参考。

　　“移送”的对象和手段也有了创新。最初的“移送”特指向警察等执法部门①移送。由于金融情报的深化利用， 立法、执法、行政和宏观经济决策部门都需要FIU的情报和分析成果，因此，FIU已经成为社会上不可或缺的金融信息平台，为相关部门的有效运作提供了有力支持。信息移送的手段也日新月异，由于FIU信息平台的运转，各合作机构经授权通过政府机构的加密网络直接登陆FIU的数据库检索数据或者索取详细的分析报告。随着国际金融情报交流的开展，“接收”和“移送”信息的范围已经扩展到其他FIU和国际组织。尤其是埃格蒙特集团成员之间通过埃格蒙特集团的安全网络形成了高速便捷的情报通道，成为沟通国内外执法机构的捷径。

　　二、非核心功能

　　FIU的非核心功能即“接收、分析和移送”之外的功能，主要包括合规监管、实施行政强制措施、培训报告机构人员、研究前沿问题和教育公众。非核心功能的产生有两个主要渊源：保障核心功能实现的逻辑前提与金融情报的深化利用。

　　要保证FIU及时、准确和全面地收集到分析所需要的信息，必须赋予FIU培训报送机构报告员、监督报告机构和实行行政强制措施等职权。 首先，报送机构人员工作在反洗钱的最前线，是反洗钱网络的神经末梢。这些报告员的素质、勤勉与合规直接影响到后续分析和移送工作的开展。报告员必须进行基础分析和判断，减少无用的报送，提高报告质量。国际通行的“了解你的客户（Know your customer）”“尽职尽责 (due diligence)”等原则即是对报告员的要求。因此，培训报告机构的报告员是FIU工作的逻辑起点。需要向报告机构的报告员解释相应的国际和国内法、培养合规意识、传授识别可疑交易的技巧和报送技能，同时帮助他们减少合规成本、完善合规体系。

　　其次，合规监管是关键环节。合规监管是一个综合性概念，它具体包括检查报告质量、核查相关必要信息、对行业和个体进行风险评估，现场检查合规状况等。广义的监管职能还包括执行行政强制措施或者处罚。FIU通过检验报告质量、数量和及时性，考察报告主体的即时合规状况，适时纠正报送中的错误。对于未合规的情况，向报送主体询问不合规的原由，或者提出警告，或者进入强制程序。经过对不同行业及同一行业不同机构报告情况和趋势的分析和归纳，可以进行风险评估，以确定重点监管行业或个体。FIU也可以进行必要的现场合规检查，具体指导报告主体的合规工作。

　　再次，对于重大可疑交易和严重的不合规状况，FIU要依情节采取行政强制措施或者行使行政处罚权，以保证合规体系的健全和国家机构的威信。FIU职能中的行政强制措施主要包括暂时停止交易和冻结账户。高度发达的信息网络和名目繁多的金融产品给洗钱分子提供了可乘之机，洗钱交易往往毫无征兆地发生，黑钱有可能转瞬间跨境移转。若FIU发现犯罪线索，却不能通过紧急处置的手段控制洗钱行为的进行，而只能通知相关机构采取措施，黑钱有可能已经得移转，损失已经无法挽回。对于严重不合规的报告主体，FIU应该运用处罚权对其进行制裁，最常用的手段是警告和罚款。当然，这种权力不宜过大，并且应该有较为严格的程序性限制。而且，FIU仅仅对于违规的主体拥有行政处罚权，不拥有对洗钱犯罪行为的处罚权。若经过司法机关判定某机构或者个人参与了洗钱活动，已经构成刑事犯罪，需要由法院对其进行刑事制裁。

　　非核心职能的另一个渊源是金融情报的深化利用。虽然，FIU设立之初是为了打击洗钱等严重犯罪，但是社会各部门逐渐意识到,FIU的信息和分析的价值远远不止这些。这些信息和分析已经被立法和政策机关、海关、税务、社会保障等社会部门广泛利用。因此，FIU的职能扩充到研究前沿问题，进行宏观资金分析，犯罪类型分析等多方面。这些具体数据、研究资料和宏观分析为立法和决策机关提供了法律和政策制定的实证基础，为行政部门提供了微观行政参考。

　　最后，作为反洗钱的专业部门，FIU的职能既要着重情报工作，也需兼顾公众教育。FIU的工作和广泛的社会主体的具体行为息息相关，一方面支持国家立法、执法机关的工作，另一方面也要在保护个人隐私权的同时增强公众反洗钱意识，营造社会整体反洗钱氛围，编织反洗钱网络。

　　FIU制度在世界范围内发展如此之快，说明它顺应了社会发展趋势，体现了信息时代社会价值取向。反洗钱和打击相关犯罪的工作是一个体系和网络，由立法、司法、执法、情报、行政等部门组成。每个环节都有独立的功能和价值，同时又相互协调，缺一不可。FIU在此体系中具有枢纽作用。

　　1．FIU的情报工作具有直接性和高效性。

　　FIU作为独立的调查程序。 金融情报获取手段的直接性和特殊性，不同于警察和检察部门的侦查和取证。因为，国家强制执法权和司法权对于公民权利具有直接和巨大的影响，这种权力的行使程序极其严格，要受到一个国家《刑法》和《刑事诉讼法》的约束，所以过程相对缓慢，缺乏效率。而且报告主体常常出于对错误检举责任的恐惧，对于警察和检察机关的调查取证采取消极或防范态度。FIU由于其独立性，避免了上述调查工作的弊端，充分体现了情报收集的效率优势。

　　2.FIU增强了反洗钱工作的系统性

　　FIU 作为金融情报的信息平台，增强了情报传输的效率、精度，成为立法、执法、政策制定机构和国际组织开展相关工作的核心枢纽。没有FIU的工作作为基础，整个反洗钱体系也就成了空中楼阁。反洗钱工作是包括立法、执法、司法、情报和行政机关在内的有机整体，若各自为战，必然造成工作冲突、资源浪费。FIU是唯一接收金融交易报告的国家情报中心，通过信息共享和专员互派制度，有效地整合各部门信息资源，促进情报交流，使反洗钱体系更加严密。

　　3.FIU提高了执法体系打击犯罪活动的预见性和主动性

　　传统打击犯罪的方法往往是一种事后救济，即使执法和司法机构可以最终制裁犯罪，但是危害已经发生，至多做到亡羊补牢，无法防范于未然。FIU通过对不同行业和不同机构进行洗钱风险评估，度量其风险指数和相互关联程度以确定工作重点，加强系统性监测；在类型分析、手段归纳和趋势研究的基础上掌握经济犯罪的规律，进行合理预测，向执法机构提供警示和线索，为执法机关主动出击锁定目标。

　　4．FIU在有效打击犯罪的同时兼顾私权保护

　　由于FIU具有相当程度的独立性，所以它可以在自己分析判断的基础上决定哪些信息应当提供给相关部门，哪些信息对于某些部门是保密的。这样可以防止情报的泄漏和行政权力的滥用，避免公权力对于个人隐私的侵犯。同时，FIU搜集的信息一般不能作为证据直接用于司法审判，警察和检察机关即使需要相同信息作为证据，也必须重新启动调查程序。基于上述原因，FIU的工作更易于消除报告机构的顾虑和恐惧，与报送机构建立良好的工作关系，增强报送机构的反洗钱主动性。

　　5．FIU的参与是国际反洗钱合作的必然要求

　　由于洗钱、恐怖融资和腐败等犯罪行为的跨国性，在打击这类犯罪方面开展国际合作成为必然。FIU作为国际公认的唯一开展金融情报工作的“全国性核心机构”，代表国家对外与国际组织和国外对口部门签署多边和双边的协议以及谅解备忘录等国际文件，在开展国际情报交流工作的同时，维护国家利益和荣誉，构建遍布全球的金融情报网络，凝聚世界打击相关犯罪的合力。