证券监管体制

　　证券监管体制是证券监管的职责划分和权力划分的方式和组织制度，是国家和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有续和稳定的重要基础。一国证券监管体制的形成是由该国政治、经济、文化传统及证券市场的发育程度等多种因素决定的。

　　证券监管体制是整个证券法律制度十分重要的组成部分。各国证券监管体制因对证券市场并对证券监管手段功能的认识不同以及法律传统不同而各不相同,并随着证券市场的发展变化而不断发展完善。我国的证券监管体制也历经改革,尤其是证券法修订之后,证券监管体制的完善将更加迫切。

　　按照监管主体分类，传统的证券法研究习惯把各国证券监管体制模式分为集中型监管、自律型监管、中间型监管三类。

　　1.集中型监管模式。在这种模式下，由政府下属的部门，或由直接隶属于立法机关的国家证券监管机构对证券市场进行集中统一监管，而各种自律性组织，如证券交易所、行业协会等只起协助作用。集中统一监管模式以美国、日本、韩国、新加坡等国为代表。

　　2.自律型监管模式。自律型模式有两个特点：（1）通常没有制定直接的证券市场管理法规，而是通过一些间接的法规来制约证券市场的活动；（2）没有设立全国性的证券管理机构，而是靠证券市场的参与者，如证券交易所、证券商协会等进行自我监管。英国是自律型监管模式的典型代表。

　　3.中间型监管模式。中间型是介于集中型和自律型之间的一种模式，它既强调集中统一的立法监管，又强调自律管理，可以说是集中型和自律型两种模式相互协调、渗透的产物。中间型监管模式有时也被称为分级监管体制，包括二级监管和三级监管两种类型。二级监管是指中央政府和自律机构相结合的监管；三级监管是指中央、地方两级政府和自律机构相结合的监管。德国是中间型监管模式的典型代表，此外，意大利、泰国、约旦等国也采取这种监管模式。

　　近20年来，随着金融全球化、交易电子化、资本跨国界自由流动的发展，证券交易也日益突破国界和时区的限制，向全球网络交易发展。随之而来的则是证券市场合纵连横、金融创新层出不穷以及金融混业经营，这种新的发展趋势使证券市场的风险加大。因此，各国在不断开放国内市场，放宽市场准入条件的同时，也逐步加强了对本国证券市场的监管，尤其是加强了政府对市场的控制，自律监管有逐渐弱化的趋势。如一向以自律监管为主的英国，为更好地控制市场风险，也在1997年设立了金融服务管理局，实行综合性监管，并重新修订法律，制定了《2000年金融服务及金融市场法》，规定了金融服务管理局的监管目标。

　　我国证券监督体制的演变与我国经济体制的发展是同步进行的。中国证券管理体制经历了从无到有、从简单到复杂、从幼稚到成熟的发展过程。

　　（一）财政部独立管理阶段（1981年-1985年）

　　这一阶段，证券的形式主要是国库券。其发行主要由财政部来组织和管理，而且由于受计划体制的影响，国人普遍缺乏投资观念与投资热情，国库券的发行必须通过行政摊派的办法来实现。

　　（二）主要由中国人民银行主管阶段（1986年-1992年10月）

　　这一阶段，形成了以中国人民银行为主的证券监管体制。

　　中国人民银行监管我国证券市场的阶段是我国证券市场初步形成规模的阶段。

　　（三）国务院证券委员会主管阶段（1992年10月-1998年8月）

　　（四）中国证监会主管阶段（1998年至今）

　　1998年是中国证券市场发展史上十分重要的一年。之所以重要关键在两点：一是根据1997年11月中央金融工作决定，国务院对我国证券监管体制进行了重大改革：（1）撤销了国务院证券委，其原有职责由中国证监会行使；（2）中国证监会对全国证券监管机构实行直领导，即省一级人民政府原有的证券监管办公室或者证监会不再作为省级人民政府的一个职能部门，而是人、财、物全部收归中国证监会统一领导，原有部分省会城市的证管办或证监会并入省证管办一并实行垂直领导。

　　1、监管职责不清晰。从监管实践看,主要有两方面问题:一是与中央有关部门职责分工不合理。按照我国《证券法》的有关规定,在中国境内股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法。政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定。由此可见,对构成证券市场半壁江山的企业债券和政府债券,既不适用《证券法》,也未纳入集中统一管理体制。从实际监管分工看,财政部负责国债的发行和管理,国家计委负责企业债券的发行审批,人民银行负责企业债券的利率核定,证监会负责企业债券的上市监管。这种多头管理格局,既分散了监管力量,加大了政策协调难度,又在一定程度上成为当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割的重要原因。由于没有真正形成统一的债券市场,一方面使当前债券市场交易反映的中长期利率水平没有足够的代表性, 国债的基准利率作用也不能充分发挥,另一方面也影响了证券市场的协调发展,削弱了证券市场对国民经济的促进作用。此外,由于对私募基金和场外证券市场尚未明确具体的监管部门,在实践中也容易造成监管真空或多头监管。二是地方政府的管理职责不清晰。实行垂直管理的证券监管体制以后,由于地方政府的管理职责不清晰,加上双方协调配合不够,在实际工作中出现了监管部门管不了、地方政府不愿管的现象。如原法人股市场退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以现货方式变相做期货问题等等。如果不尽快扭转这种局面,势必影响证券期货市场的健康发展。

　　2、现行的三级监管制不能完全适应我国证券市场的客观实际。按照中编办〖1999〗11号文件规定,我国证券监管机构实行证监会大区证管办证券监管特派办三级监管体制,但目前实际执行的是证监会大区证管办、证券监管特派办两级监管体制,大区证管办和特派员办事处均直接隶属于证监会,直接履行证监会赋予的职责任务。在设有计划单列市的广东、辽宁、福建、山东、浙江等省范围内,还存在着两个并列的大区证管办或特派员办事处,不但人为造成了市场分割,而且也违反了规模经济原则。此外,无论大区证管办或特派员办事处的监管地域有多大,都没有下属的监管机构,削弱了监管部门对市场的敏感度,容易形成监管空档。

　　3、现有监管人员与承担的繁多职责相比尚嫌不足。从发达国家的监管经验看,配备充足的监管人员是有效开展监管工作的必要条件。而衡量监管力量是否充足,除了要考虑市场规模的大小和监管对象的多寡外,还要充分考虑监管职能的复杂程度和监管地域的宽广程度。

　　4、监管权限配置不尽合理。监管权限的适当配置,是保障监管机关顺利履行职责、实现监管功能的关键因素。但从有关证券法律法规的规定来看,我国证券监管机关权限配置结构不尽合理。一是对违法违规行为重处罚、轻补救,重事后处理、轻事先预防。对证券违法违规行为进行事后处罚,虽然可以较好地体现监管权的惩罚性功能,起到威吓、震慑作用,但不能补救或补偿违法行为给市场或投资者带来的损害和损失。同时,由于这些措施都是事后处理,对那些监管机关发现的将要发生或已经发生、尚未造成后果的违法违规行为,监管机关缺少权限来采取适当措施及时予以制止或预防。二是行政执法权相对不足。如证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权,没有银行帐户的查询、冻结权,也没有与公安、检察、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制等。这种情况,说明我国证券监管权限仍然是一种重在控制的权力配置结构。在我国证券市场发展到一定阶段后,这种权限配置不利于监管部门提高执法效率,不能适应维护投资者正当权益、维护市场正常秩序的需要。

　　5、监管方式有待改进。我国证券市场是在经济体制转轨过程中发展起来的,仍残留着一些计划经济痕迹。一是重审批,轻监管。二是重合规性监管,轻持续风险监控。三是重实体合法,轻程序公正。

　　1、进一步明确证券监管职责。具体来说,一是建议修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入证券市场集中统一监管体系。从国际通行做法看,目前世界各国大多对证券市场实行集中统一管理体制,不仅包括股票、债券、基金等证券产品,而且涵盖集中交易市场和场外交易市场。如美国《1933年证券法》所规范的证券范畴,包括任何票据、股票、债券、债务凭证、盈利分享协议下的权益证书或参与证书、以证券作抵押的作用证书等众多产品；日本《证券交易法》所定义的有价证券,系指国债证券、地方债证券、公司债券、股票、受益凭证等九大类证券。美国证券交易委员会不仅管理和控制着联邦证券交易所,而且还通过对全美证券交易商协会的控制,监督和管理场外证券市场。

　　因此,为了完善我国证券市场结构,从根本上解决多头管理体制对我国债券市场的消极影响,有必要修改《证券法》,将债券市场和场外市场明确纳入《证券法》规范的范围和证券市场集中统一监管体制；二是建议由国务院专门发文,进一步明确证监会与国务院有关部委尤其是地方政府之间的职责分工和合作。近年来, 一些地方政府纷纷成立了金融办、上市办等职能部门,对于培育、发展和管理当地资本市场具有积极作用,但同时也提出了如何进一步明确证监会及其派出机构与地方政府之间的职责分工和合作的问题。从有关法律法规和地方政府的行政职能看,其在证券市场方面主要有两大职能:(1)培育和发展地方证券市场。包括积极支持符合条件的本地优势企业改制上市,妥善解决本地企业改制上市过程中的税收、资产权属和股权规范等问题,对上市公司重组在费用减免、债务剥离、优质资产注入和富余职工安置等方面进行协调和支持等；(2)对当地证券市场的部分事项实施管理。如对地方所属股份有限公司进行审批、对原法人股市场和地方证券交易中心退市公司进行监管、对非上市公司股票交易行为进行规范、对地方所属上市公司和证券期货经营机构的国有股权进行管理、以及对上述公司高管人员的党团组织和行政事务实行属地管理等。

　　此外,地方政府在配合证监会查处证券违法违规行为,打击非法证券期货交易活动,与证监会共同促进上市公司、证券公司建立现代企业制度,负责化解和处置当地上市公司和证券公司风险,维护证券市场稳定等方面也发挥着重要作用。

　　2、适当调整监管机构设置,进一步充实监管人员。首先,建议中央编办适当调整证券监管机构设置方案,把名义上的三级监管制改为二级监管制,即证监会省 (自治区、直辖市)派出机构。对一个省(自治区、直辖市)范围内有两个证管办或特派办的合二为一,派出机构的名称可统称为某省(区、市)证券监管局。为了工作方便,各省(区、市)证券监管局统一定为正局级。同时,在一些证券市场较发达、监管任务较重省份的证券监管局辖内的若干中心城市设置直属监管处,延伸监管手臂。直属监管处原则上定为正处级机构,个别监管任务特别重的也可以定为副局级机构,完全隶属于省(区、市)证券监管局,履行证券监管局赋予的职责任务。每个直属监管处可配备10--20人,其编制和经费列入所属证券监管局的总编制和经费预算。初步考虑,直属监管处履行如下职责:一是对所在地区的上市公司、证券期货经营机构及其他中介机构实施近距离监督,及时发现问题并在证券监管局的领导下参与对有关问题的查处；二是协助地方政府处理证券期货市场风险和突发事件；三是对有关地区非法证券期货经营机构的非法经营活动进行调查,并协调地方政府有关部门实施打击；四是受理有关地区的投资者及社会各方对证券违法违规行为的投诉举报,负责调解有关地区发生的一般性的证券期货纠纷；五是做好证券期货信息,了解监管对象、投资者、地方政府及有关部门对证券期货市场的意见和建议。

　　其次,要进一步充实监管人员。在确定人员编制时,要考虑各省(区、市)证券监管局辖区的市场规模、机构数量及分布等情况,对监管人员与市场规模的比例、监管人员与监管地域的比例等具体指标,可参照中国银监会及其派出机构的水平来确定。

　　3、进一步合理配置证券监管权限。一是授权监管机构采取非处罚性防范措施,变被动执法为主动执法。非处罚性的行政措施,灵活多样,程序简便,不仅可以对违规行为起到补救和预防作用,还可以降低监管成本,提高监管效率。我国监管部门目前实施的谈话提醒制度,已取得了一定成效。建议在修改《证券法》时,赋予监管机关更多诸如签发禁令、行政介入、行政执法和解、证券纠纷调解等方面的权限,使监管机关拥有行政处罚之外更灵活、更切合市场实际的监管手段。