认证经营者
认证经营者(Authorized Economic Operation,AEO)
目录
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认证经营者的概念
认证经营者(Authorized Economic Operation,又译经授权的经营者) 系为防范恐怖主义、有组织的犯罪集团等透过国际供应链进行危害，所建立安全机制的措施之一。2005年海关合作理事会年会通过的《全球贸易安全与便利标准框架》。在《全球贸易安全与便利标准框架》中，认证经营者被定义为：“以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商”。
认证经营者的制度
一、安全与便利
世界海关组织（WCO）制定了一套保护和便利日益增长的国际商业、国际贸易的标准，并通过2005年海关合作理事会年会通过的《全球贸易安全与便利标准框架》进行推广。大多数的成员向世界海关组织表示了启动实施《全球贸易安全与便利标准框架》的意愿，中国代表团也正式在实施意向书上签了字，表示将逐步实施《全球贸易安全与便利标准框架》中的有关内容。
《全球贸易安全与便利标准框架》包括了四个核心元素、两个支柱、17项标准和关于这17项标准的技术性条款。
四个核心元素包括：要求提前递交进出口及转运货物的电子信息；采用一致的风险管理手段；应进口国的合理要求，出口国海关对出口的高风险集装箱和货物进行查验以及要求海关要向满足该标准的商界提供相应的便利。
基于这四项要素，《全球贸易安全与便利标准框架》提出了保障供应链安全的两大支柱，即海关与海关之间的合作安排和海关与商界之间的伙伴关系。第一个支柱即海关与海关之间的合作安排，包括了“海关应遵照世界海关组织在综合供应链管理指南（ISCMGuidelines）方面规定的海关监管程序进行操作”等11项标准，涉及到供应链管理、查验权力和查验技术、风险管理和布控、电子信息交换、绩效和安全评估以及工作人员的廉政等海关监管工作的各个方面。这些标准还将鼓励海关和其他政府部门之间的合作，帮助政府实施统一的边境管理和控制，并通过采取必要措施，使政府能够扩大海关在这个领域的权限和职责。第二个支柱即海关与商界的合作，包括6项标准，企业应执行以海关设定的安全标准为参数的自我评估程序、供应链经营者本身应采取的安全措施、授权认证的取得、新技术的采用、与海关的合作与交流以及获取贸易便利的条件等等。这其中，取得“认证经营者”的地位并得到供应链中其他各方的承认对从事国际贸易的企业来说大概是最重要的，这将使其可以得到各方的信任并得到各项贸易便利措施所带来的好处，比如由于查验率降低而使得货物的通关速度加快，因为建立了一套国际标准，实现了一致性和可预见性，减少多样而复杂的报告要求，从而节约时间和成本等。
为实施这些标准，《全球贸易安全与便利标准框架》还就每项标准制定了详细的实施细则（也称作技术性规定）。比如关于第二个支柱标准的实施细则规定，关于伙伴关系，“共同制定的海关——商界伙伴关系文件应尽可能根据认证经营者（AEO）商业模式，启动书面的可验证的安全步骤和程序，以保证AEO的商业伙伴，包括生产商、产品供应商和一般的商人宣布遵守保障全球贸易安全与便利标准框架中各标准条款的意向”；关于安全问题，“应通过必要的自动备份方式，诸如需要定期换发新证的个人分配密码账户，适当的信息系统安全培训和对于未授权进入或误用信息的保护来保护贸易敏感数据”；关于授权认证，“海关当局应和商界代表一起设计一套确认体系或者资质鉴定制度，使企业通过获取经认证经营者资格而得到激励”，“各海关应对AEO地位予以互相承认”。《全球贸易安全与便利标准框架》的标准和实施细则大都来源于世界海关组织已制定的有关公约及其成员的一些比较成功的实践经验。
以下是世界海关组织对各国推行AEO制度的指导原则中对经营者提出的基本要求以及海关给予经过认证的经营者的益处：
二、对经营者提出的条件、要求
1.可采信的对海关法规的遵守
在考虑授予企业AEO资格时，应当首先证明该企业无违反海关法规的纪录。
要求AEO企业：
- 在海关AEO制度规定的一段时间内无违反国家海关法规的纪录，否则不予授予AEO企业资格；
- 如该企业成立时间不足“1”中规定的时间，应当根据其它真实的相关的数据、记录进行判别；
2.具有对商业纪录进行管理维护的相应能力
AEO企业应当及时、准确、真实地对其进出口活动进行纪录。对真实的商业数据的管理维护是国际贸易供应链安全的基本保障。要求AEO企业：
- 保证对数据系统的维护，使海关能够对进出口货物进行必要的审计；
- 根据国家立法，允许海关在对企业监管所必要的数据系统中进行查询。
- AEO企业数据的内部进入和管理系统应符合批准海关的要求；
- 以合适的方式保存与进出口货物相关的授权书、委托证明及许可证，并保证海关能够查询；
- 根据在国家立法，以合适的方式存档数据，以便需要日后向海关提供；
- 运用足够的信息技术安全措施以保障数据系统不被非法侵入。
3.经济可靠性
经济上的可靠性是衡量企业是否有能力实施和改进供应链安全措施的重要的指标。要求
AEO企业：
- 拥有可靠的经济能力，从而能够在与其经营性质相适应的各项商业活动中承担职责。
4.磋商、合作与沟通
海关、其他有权机关和AEO企业应当在国际、国内、地方等各层面，在不影响执法的前提下，就诸如供应链安全和便利措施等涉及共同利益的问题定期进行磋商。在海关发展和风险管理战略的实施中应将磋商的结果考虑在内。要求AEO企业：
- 指派并向海关明示海关所在地联络人或公司联络人，通过公司联络人应当能够立即与海关所在地的联络人取得联系，以便对于海关守法和执法相关的事务进行处理（货物账册、货物追踪、员工信息等）。
- 单独或通过行业协会，与海关进行开放的连续的数据互换，具有执法敏感性、受法律限制及其它原因不能交换的数据除外。
- 通过国内AEO制度所规定的特定机制，向负责的海关官员报告有疑问的货物证明文件，或非正常的货运信息。
- 通过国内AEO制度所规定的特定机制，及时向海关或其他机构报告所发现的非法的、有嫌疑的、或是不可靠的货物。这些货物应当采取适当的方法进行保全。
5.教育、培训及提高意识
海关和AEO企业必须对工作人员就安全政策、安全问题的发现、针对安全漏洞的措施等方面建立培训机制。要求AEO企业：
- 根据其商业性质，尽可能培养工作人员或在必要的情况下培养贸易伙伴就供应链货物运输的风险意识；
- 就如何识别有嫌疑的货物向所有AEO企业相关工作人员，包括安全保卫人员、制单及操作人员、以及收发货人员等提供有教育意义的资料、专家指导以及培训。
- 对开展的教育、指导和培训进行记录，形成相关的档案。
- 使员工掌握AEO企业发现和报告可疑事件的程序；
- 就如何保护货物安全、发现内部安全隐患、及杜绝非法侵入对员工开展培训；
- 在可行的情况下，根据海关要求使海关熟悉相关的内部信息、安全系统和程序，并协助海关进行针对企业货运、业务操作及办公地点调查方法的培训；
6.信息的交换、取得及保密
作为保护信息安全总体战略的一部分，海关和AEO企业必须制定和加强相应的安全保护措施，以保证信息不被用于非法用途或避免非授权的修改。要求
海关和AEO企业：
- 保证涉及商业及安全敏感性信息的保密性，并确保所提供的信息只用于其被要求提供时所说明的目的；
- 根据相关的数据保密法规，争取全面、及时地在所有相关单位实施货物放行数据的电子交换。纸质的或亲笔签名的以证实其真实性的数据将不被提倡。
- 执行国际标准的电子数据格式、递交期限和数据内容；由于安全原因所必需的数据元必须要符合商业运行的要求和限制，并且所要求的与安全相关的数据元不能多于《全球贸易安全与便利标准框架》所规定的项目。
AEO企业：
- 进口商应采取相应的制度确保货物通关信息的清楚、完整和准确，并避免信息的错位、缺失和错误信息的录入。同样，承运人要运用相应的制度确保仓单所记载内容能够准确地反映出托运人及其代理向承运人提供的信息，并及时向海关申报。
- 将信息安全政策、制度或如防火墙、密码等安全控制形成规章以保护企业电子系统不受非授权的侵入；
- 建立防止信息丢失的制度和备份系统。
7.货物安全
海关和AEO企业必须建立和支持保障货物安全及较高级别的准入控制的措施，并指定保护货物安全的日常制度。要求AEO企业：
- 世界海关组织与安全相关的各种指南包含了供应链各环节保障货物安全的具体措施，可参考世界海关组织的指南，为企业制定安全手册或其他可行的指南。
- 应确保有施加封志责任的AEO企业及其贸易伙伴通过制定书面的制度而保证适时施加封志并保持运输工具的安全；
- 确保AEO企业及其贸易伙伴施加的封志达到或超过当时的ISO标准；
- 将如何对已装货的集装箱施加封志和检查，以及如何发现和向海关及外国相关机构报告损坏的封志和集装箱形成书面制度；
- 考虑安全因素，应有专人负责集装箱封志的发放和确保其合法使用；
- 制定对货运工具，包括对其“准入控制”装置的可靠性进行检查的程序。建议根据不同的货运工具对以下七个部位进行检查：前挡、左侧、右侧、地面、顶／上方、内／外门、外侧／底盘；
- 通过国内AEO制度中规定的特殊机制，定期对其安全和控制制度进行测评，保证非被授权者不能轻易接近货物，以及保证被授权者不能轻易针对货物进行不正当的操作、移动或装卸。
- 将货物或货运工具在安全的地点保存，并制定相应的制度以便在发现货物和运输工具存放地点被非法侵入时及时向负责的执法官员报告；
- 在商业程序允许的情况下，核实运输货物和装运工具的承运人的身份，如没有这种权力，则快速采取措施以尽快取得相关授权；
- 在可行的情况下，核对实货与其单据或电子信息，以便在向海关申报时单货相符；
- 制定在货物储存场所理货和管理的制度；
- 制定在货物移出储存场所时全面监控货物的管理制度；
- 制定管理、保护、监控货物运输过程以及货物移入和移出装运工具过程的制度。
8.装运工具的安全
海关和AEO企业必须共同制定其他国内和国际规章未能予以规定的监管制度，以保证装运工具被有效维护和保护。要求AEO企业：
- 在其权力和职责范围内，保证所有装运工具的安全在其供应链中得到有效的保护；
- 在其权力和职责范围内，保证无人值守的装运工具在供应链中的安全，并在其返回时检查其安全是否受到侵害；
- 在其权力和职责范围内，确保对所有装运工具的操作人员就保证装运工具和货物在其监管下的安全进行培训；
- 根据在国内AEO制度的规定，要求操作人员及时向指定的企业安全部门和海关报告发现的和有嫌疑的违法事件，以便进一步调查。并且将报告记录在案，以便海关查考；
- 总结出装运工具上易于藏匿运输非法物品的部位，并对这些部位进行常规检查，保证装运工具内外部舱室、夹层、空隙等的安全。检查后应作记录，并记录所检查的部位。
- 向海关或其它机关报告一切有嫌疑的、不合常规的以及确实侵害装运工具安全的行为和事件。
9.经营场所安全
在征求AEO企业意见以及考虑企业遵守其它国际标准的前提下，海关必须制根据自身情况，要求企业实施安全保障协议以保护办公建筑的安全，对其内外部及周边的安全环境进行监控。要求AEO企业：
- 根据企业经营模式和风险分析的要求，采取安全措施办公建筑其周边安全进行监控，防止对其设施、装运工具、装卸码头及货物存放区域的非法侵入，以保证其负责的供应链环节的安全。如果不能做到准入控制，应在采取相应的其它手段。办公环境安全应根据风险情况包括以下措施：建筑物必须有防止非法侵入的设施；必须通过定期的检测和维护保持设施的正常运行；所有的内外部的门、窗和围栏应有锁定装置或采取其它进入监控措施；锁定装置及钥匙必须由管理人员或安全负责人员统一发放；在设施的内外安装充足的照明系统，包括以下区域：出入口，货物搬运和储存地点，围栏及停车场等；在车辆和人员进出口必须有人值守，进行监控或采取其它措施防止非法进入。AEO企业应当保证需要进入其限制区域的车辆应在专门地点停放，并能够记录车牌号码，以便海关查询；只有经安全识别或被授权的人员，车辆及货物才能够被允许进入设施；设置必要的外围及周边隔离设施；单据或货物的存储区域应设限进入，应当能够有足够措施阻止非被授权或识别的人员的进入；制定必要的安全制度，如失窃警报或准入控制系统；应当对限制进入区域进行明示，以便轻易辨认。
- 根据需要，允许海关查询或使用其保证办公环境安全的监控系统。
10.人员安全
海关和AEO企业，应在法律允许的范围内，调查相关员工的背景情况。此外，还应采取措施，防止未经授权进入相关设施、交通工具、卸货码头和货物存放地点等有可能影响到供应链安全的场所。要求AEO企业：
- 在国内法律允许的范围内，在雇佣员工时，采取可能的预防措施，证实他们以前没有与安全相关的、海关或其他刑事犯罪记录；
- 定期对安全敏感岗位员工的背景进行调查；
- 拥有员工身份识别程序，要求所有员工携带公司发放的识别卡，确保对员工和单位的唯一认证；
- 拥有识别、记录和处理未经授权或来历不明的来访者和销售商的程序，如在所有入口处安装照片识别仪和设立登记制度；
- 及时将到期员工原有的身份识别卡、进入公司及信息系统的授权迅速收回并予以注销。
11.贸易伙伴安全
海关应当建立一套AEO企业的标准和机制，这样全球供应链安全就可以通过企业自愿提高它们的安全措施从而得到加强，这些可以在国家标准中予以补充规定。要求AEO企业：
- 必要情况下，在商业模式可能的范围内，AEO企业在与贸易伙伴进行合同谈判时，应鼓励贸易伙伴评估和提高供应链安全，也可在合同中予以明确。此外，AEO企业应保留在加强贸易伙伴的安全方面所做的努力的证明文件，并应海关请求提供相关文件。
- 开始签订合同前，对贸易伙伴相关信息进行核实。
12.风险管理和灾后重建
为了降低灾难和恐怖袭击的影响，风险管理和灾后重建程序应该包括针对特殊情况的预先计划和应急工作机制的建立。要求AEO企业和海关：
- 必要情况下，与相关部门共同研究制定应对恐怖袭击和灾后重建的紧急安全情况的计划；
- 人员的定期培训和对应急计划的测试。
13.测评、分析和提高
AEO企业和海关应采取相应的跟踪、测评、分析措施，已达到：l评估指南的连贯性；确保安全管理制度的完整性和充分性；发现安全管理系统有待提高的方面，从而提高供应链的安全。要求AEO企业：
- 根据国内AEO制度的规定，定期开展对其经营情况的安全风险开展评估并采取适当措施降低这些风险；
- 建立和开展安全管理制度的自我评估；
- 明文规定自我评估程序和责任方；、
- 将评估结果，反馈意见及可能提高的工作建议整合在一个计划里，为未来的安全制度的充分性提供参考。
14.自动化和科技发展
AEO企业和海关将从频繁地运用自动化和信息技术中受益，包括以提高技术为基础的通关优惠，AEO制度参与者和实施《标准框架》的ＷＣＯ成员使用安全数据入口，简化交易的信息要求，利用提前信息进行安全风险评估（达到提前对仅用电子形式交换的信息进行风险评估的长期目标），以及海关和AEO企业收集绩效数据。要求
AEO企业和海关：
- 不断完善益处和增加通关激励机制方面共同合作以达到自愿使用更高级别技术，这些益处应在国家AEO制度中确定下来。这就要求双方在应用新技术和采取措施有效处理和减轻安全事故的破坏程度方面保持开放对话；
- 通过安全的电子模式建立机制以识别全球贸易供应链AEO企业和现有已经承诺实施《标准框架》的海关。这就要求双方考虑建立自动化平台，通过该平台、全球互认的基础上，AEO企业能被清楚识别并赋予相应的地位、给予相应的益处；
- 在通过风险管理达到安全的同时，在法律保障下支持简化与贸易有关的手续的行动和努力，最终通过必要的能力建设实现减少货物放行所需的数据要求，加速处理和放行低风险货物，以及先进技术的使用。。这就要求双方通过寻求在全球实施AEO制度和其它贸易便利项目来进一步便利与贸易有关的交易；
- 鼓励收集绩效指标和其他相关数据，以便长期跟踪《全球贸易安全与便利标准框架》实施情况和公布认为必要的调查结果。这就要求双方至少为了内部分析的目的收集，关于被批准AEO资格的公司的数据和在持续时间内其AEO资格对其货运所产生的影响，并可适当向内部或外部公布不涉密的数据。
AEO企业：
- 取额外加强措施为集装箱设计高安全性封志和/或其他为防止非法侵入而设计的装置，前提是这些额外自愿的行动应会使提供该方得到更多的实际的益处；
- 向海关提供提前电子申报信息，使得海关在尽早环节进行统一标准的风险评估，基于对上述信息的审查，可使海关进一步加快货物放行速度。
三、企业实施AEO制度的益处
《全球贸易安全与便利标准框架》是建立在四个核心要素的基础上的，和企业获益相关的是最后一项，关于海关在商界达到供应链安全标准和最佳经验做法（《全球贸易安全与便利标准框架》，1.3）后为企业提供的便利措施。《全球贸易安全与便利标准框架》的3.3也提供了具体的可供参考的例子。《全球贸易安全与便利标准框架》的有效执行将会最终很好地平衡贸易安全和便利的问题。为AEO企业提供有形的收益是达到平衡的一项举措。
由于国内法律的限制，海关应将其权限范围内的所能给予的利益予以明确。《全球贸易安全与便利标准框架》的支柱2下的标准3规定了这些利益必须切实可行并且明文规定。这些优惠政策必须高于或超过提供给非认证经营者的措施，且不能少于已有的措施。
《全球贸易安全与便利标准框架》的最终目标是一系列核心世界海关组织国际标准的实施。这些国际标准在国内法中予以确认。但是这些优惠政策应该在项目的不同阶段有所调整。针对成员的培训应该在提供优惠政策方面有所侧重，比如低风险货物的便利机制，全球供应链安全的提高等。
优惠政策应该是有意义，可跟踪测量和汇报的。本部分的优惠案例应该分类别提供给成员参考。这并不要求建立一套所有海关必须提供的优惠政策，它们只是提供了某种参照，前提必须得到海关的认可。
1.快速通关，降低转运时间和仓储费用
- 减少货物放行的数据项；
- 加快货物的放行；
- 货物安全查验的最小化；
- 在查验环节优先使用非侵入式查验技术；
- 适当减少守法良好的AEO企业的费用；
- 根据实际需要，延长海关办公时间。
2.AEO企业提供有价值的信息渠道
- 在AEO企业同意的情况下，将它的信息和联系方式提供给其它认证经营者；
- 接受《全球贸易安全与便利标准框架》的国家列表；
- 公认的安全标准和最佳经验做法列表。
3.易受阻或危险等级提高时期的特别措施
- 在安全级别特殊时期，海关给予优先待遇；
- 边境或口岸关闭或重新开放后的优先通关措施；
- 危险事件发生后优先向受侵害的国家出口。
4.优先考虑参加任何新的货物通关改革项目
- 采用以账户为基础的集中通关手续，而不是逐票通关；
- 简化后续稽查手续；
- 允许自我稽查或减少海关稽查；
- 对到港后及结关后货物调查的快速处理程序；
- 增加货物进出口的无纸通关；
- 海关优先答复裁定请求；
- 允许异地报关；
- 在海关开始行政处罚程序前，允许其采取补救措施，瞒骗除外；
认证经营者在中中国的应用
一、中国海关推行AEO制度的重要意义
(一)推行AEO制度是实现我国外贸又好又快发展的客观需要
一方面,在我国奉行“和平共处、睦邻友好”等外交政策环境下,虽然国内政治、经济形势总体稳定,但是国外敌对势力和国内分裂分子利用贸易渠道来传递破坏国家安全和社会稳定物品的活动始终存在。海关作为国家进出口货物的主要监管部门,有责任和义务维护国家经济安全和社会稳定,而这恰恰与AEO制度所追求的“供应链安全”目标相一致。另一方面,随着我国融入国际经济体系的速度不断加快,对外交往的日益深入,我国海关也存在着转型的客观需要。越早实现国际互认,就越有利于对外贸易,特别是对于外贸依存度较高的中国经济而言,更加具有重要意义———谁获得国际认可的AEO证书,谁就享受贸易便利优惠。在这样的客观形势下,借鉴国际先进经验、推行AEO制度,必将有力促进我国开放型经济水平的提高。
(二)推行AEO制度是我国企业提高国际竞争能力的必然选择
长期以来,世界各国均把“服务经济”作为海关部门最重要的职能之一,欧盟率先推行AEO制度的主要意图也是实现贸易安全化和便利化,促进经济发展。从这个意义上讲,我国海关推行AEO制度,也必将为国内企业的发展创造新的有利条件:一方面,能够提高我国货物进出口的通关速率,降低我国第三方物流的时间成本和资金成本。如果贸易更加便利,跨国公司在我国投资将稳步上升,更多的转口货物可能经我国转口、加值,国内农产品出口、工业制造、港口运输以及相配套的企业,都可能因为我国物流成本的降低而获得新的竞争力。另一方面,能够促使贸易伙伴国家“敞开大门”,为我国产品的顺利出口保驾护航。现阶段,部分国家贸易政策不透明,造成我国货物积压,制约了我国产品出口。然而,如果国际上普遍推行AEO制度,那么各国海关必须按照统一标准实施监管,上述问题也就不会存在了。
(三)推行AEO制度是我国海关实现全面风险管理的重要保障
AEO制度与我国海关目前正在推行的风险管理在对象和手段上的一致性,可以将其作为我国海关管理体制改革的助推器。一方面,我国传统的海关监管模式,是将所有的海关手续集中在通关环节处理,随着物流量的增大,这种做法将不可避免地阻碍物流的正常运行,也使海关难以实施有效的监管。
这就要求我国海关现代化建设的主流必然是建立起海关管理链条中前期管理、现场监管、后续管理三者之间的有机联系、协调配合的工作机制,从而将海关在通关环节所承受的压力合理地分散到通关的前期和后期管理中去。然而形成这种工作机制的关键,就是建立起有效的企业守法管理系统。另一方面,以风险管理为中心环节的现代海关制度建设与国际上推行的AEO制度在管理对象和管理方法上基本一致,都是以企业为单元,通过企业分类将高风险和低风险企业区别对待(风险的内容和标准不同),在不降低甚至提高通关速度的基础上,保证管理目标的实现。只有将风险分析技术和企业守法管理有机结合,才能使海关监管工作建立在高效与严密、科学与规范相统一的基础之上,真正实现物流通畅。
三、我国海关推行AEO制度的难点分析
(一)AEO认证成本高,中小企业面临申请与忽略的两难困境
WCO倡导的AEO是一个涉及到整个货物供应链和企业内部全面管理的认证制度,我国海关要想大规模实现国际互认,必须在现有验证稽查等认证手段的条件下提高认证标准。与此同时,海关认证、国际互认等工作所带来成本是必须考虑的问题,尤其是在我国口岸部门多头管理的情况下,企业认证的费用可能会相当高。由于大型企业通过认证的经济能力远超过中小企业,其愿意参加认证的热情也会超过中小企业。从管理者的角度来讲,我国海关也愿意使大型企业率先通过认证,以便认证在贸易总规模中占有较大的比重,中小企业很难达到“年度进出口总值3000万美元以上”或“年度报关单及进出境备案清单总量在2万票以上”的硬性指标。
这种贸易条件上的差异,将使越来越多的中小企业处于竞争劣势,最终被挤出国际贸易队伍。但根据发达国家推行AEO的经验以及我国海关对企业管理的一贯原则,中小企业应该与其他企业同样享有申请、获得AEO资格的权利。因此,如何帮助供应链上的大、中、小各类企业成为我国AEO是一大难题。
(二)现行法律体制下,AEO企业能享受的优惠政策相对有限
在总署党组的正确领导下,全国海关牢固树立了“关企合作伙伴关系”的新型服务理念,已经基本在现行法制、政策允许的范围内最大限度地为企业提供了便利措施,比如,武汉海关的客户协调员制度、湛江海关的信任征管办法、南京海关的守法便利通关改革措施以及苏州工业园区的“点对点”服务模式等等,都让A类和AA类企业感受到了最优质的服务;拥有AEO资格的AA类企业享有的优惠措施,没有AEO资格的A类企业几乎同样具有。此外,我国海关很多业务还处在以货物管理为主体或二者兼有的监管方式中,如审单、查验、征税等,这种交叉管理模式存在的问题就是各个部门容易各自为政,风险标准设置不统一,经过全面评估的企业在获得AA类等级后,也不能完全获得在各通关业务环节相应的贸易便利,人力和监管资源没有发挥出更大的效益。美国海关实行的C-TAPT制度初期就曾经遇到被企业冷落的现象,因为当时美国海关没能给予被认证者真正的便捷优惠。
(三)国际互认难度大,熟悉AEO制度的相关人才十分缺乏
根据《框架》中的有关规定,供应链各环节涉及的企业和部门必须实现及时、有效、安全的数据交换,即供应链环节上所有单位的相关数据都要实现电子联网交换,而这对于我国企业来讲,技术实现难度非常大。《框架》也提出希望物流企业在内部管理方面作出一些改进。例如,我国企业将使用更先进、更安全的集装箱;企业应当执行以海关设定的安全标准为参数的自我评估程序,确保企业的内部政策和措施能为货物的安全提供一定的安全保证等等,为此我国AA类企业必须对集装箱设备进行改造升级,这又加大了我国AEO实现国际互认的技术难度。新《海关企业管理办法》等标准制度完成后,重要的是如何完成认证,而认证过程却面临新的问题:一方面,认证不可能对所有标准进行客观量化,主观类标准需要认证者具有较高的职业技能和素质;另一方面,国际海关界认证中涉及大量会计、安全设置等涉及多个领域的专业知识,而我国现阶段缺乏高素质专业化的认证队伍和技术保证,很难推进AEO的国际互认工作。
二、我国海关推行AEO制度的工作设想
(一)提高AEO制度的立法层次,推出新的优惠措施引导企业参与
2010年AEO将作为欧盟强制性标准应用于整个进出口贸易的货物供应链。届时,没有AEO资格的企业不仅要白费人力、物力在漫长的通关等待中,更可能为此丧失竞争优势,失掉欧盟大买家。因此,我国《框架》部分条款的国内法转化工作必须及时开展,虽然新的《企业分类管理办法》引入了AEO的概念,但要真正全面推行AEO制度,还需在认真落实《验证稽查操作办法》的基础上,从《海关法》等较高的法律层次上明确AEO企业的权利和义务。
与此同时,我国海关应当有计划地对AA类等AEO认证企业推出新的优惠措施,以适应国际海关界推行AEO制度的大环境:一是对AEO企业实行无纸通关,设定特定通道,免予审查纸质单证,逻辑检控完毕后,即给予自动放行。二是对AEO企业的通关货物,直接通过风险管理手段,利用自动化系统对企业提前申报的舱单数据进行审核,通过即放行。
如果需要人工干预查验,必须填报干预缘由,并报经层级领导审核批准。三是对AEO企业逐步采取美国海关模式,实行信任纳税,在口岸通关时只需交纳全部或部分保证金,一年内进行集中申报或税收清算。当然,实施通关优惠并不意味着海关放弃对货物的实际监控,海关始终保留对相关货物抽检、稽查、复核等权力。
(二)以WCO标准为基础,最大限度明确认证标准、简化认证程序
WCO《AEO实施指南》对AEO认证条件的规定主要包括以下几个方面:一是良好的守法记录:AEO申请者必须在海关、商务、银行、工商、税务、外汇等行政管理部门无不良记录。二是良好的商务管理:AEO申请者要按照公认的会计原则建立可供海关稽核的会计系统,建立一个适当的行政组织以管理产品的物流,并定期对员工进行相关的管理安全规定方面的培训。三是良好的财务状况:AEO申请者必须通过现金流量表、资产负债表、利润表等财务报表,证明其具有财务负债、正常经营和应对风险的能力。四是良好的安全措施:AEO申请者要确保货柜仓储、运送与装卸区域的人员出入应严格的管控;在法律许可的情况下,对执行安全防护工作的员工要进行面试与定期安全审查。我国海关在推行AEO制度过程中,应当结合自身情况,引入会计师事务所参与部分认证工作。进行认证的流程可以设计如下:第一步,由经营者利用海关提供的“AEO申请者自我评估系统”,对公司结构、公司外贸业务、货运详情、会计及法律审核等内容进行自我评估,并向海关递交申请和自我评估报告;第二步,海关组成专家组审核申请资料,以验证稽查等方式,实地考察资料的真实性,根据评估情况对企业提出整改要求;第三步,经营者经海关评审合格后,双方签署MOU(合作备忘录),海关对企业颁发AA类企业资格或其他AEO证书,施行便捷通关措施;企业定期向海关报送《经营管理状况报告》、《报关代理业务情况表》以及会计师事务所出具的年度审计报告等资料;第四步,海关审核员定期进行复核,把评定情况对外公布,以确保申请机构落实AEO承诺并做出持续改进;对于违反有关规定的,海关应当及时吊销其AEO资格证书。
(三)采取分步实施的方式,逐步引导供应链上各个企业成为AEO
AEO不仅适用于进出口商及生产厂商,也适用于其他的商业实体,如物流服务商、报关代理企业、口岸、机场、仓库保管商以及运输商等等,它不仅考察企业自身的情况,也会考察整个供应链条上所有的合作方是否也合格。作为供应链上的每个企业,都必须从其构成安全的各个角度进行自我审视和管理,以达到便捷化措施有效运作的前提条件。推行AEO制度是一个长期的复杂过程,现阶段大规模推进AEO的国际互认还不具备条件,完成认证和实行严格管理存在一定的成本,过早的将大部分企业列入范围,会使他们因成本过高而受到负面影响。最重要的是,我们实施认证对象的价值取向不完全是安全问题,主要还是基于目前海关管理职能作用的考虑。在现有海关人力、物力资源条件下,我国海关可以考虑在对AA类企业施行中国特色AEO制度相关优惠的基础上,发挥各类行业协会的作用,把中远、联想、海尔等国际知名企业作为试点,在上海、青岛等地率先实行,推进我国AEO制度的国际互认,然后逐步推广至供应链中的各个经营者。各类进出口相关企业都应当未雨绸缪,检查目前已拥有的被广泛应用的、国际通用的证书,比如ISO,TAPA及C- TPAT等,便于取代国外AEO某些方面的标准。
各级海关应当及时利用互联网、公告栏、各类报刊杂志等开展宣传,并适时对企业人员进行培训,广泛介绍AEO制度,提高认知度,为AEO制度的全面推广实施打好基础。
参考文献
- 马永飞,张树杰.论我国海关推行AEO制度的若干问题[J].上海海关学院报.2009(03)