行政比例原则

行政比例原则(the Administrative Proportion Principle)

　　行政比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。在我国，行政比例原则在许多单行法律中也有所体现，如《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”

　　根据我国相关法律规定，行政比例原则应该包括以下内容：

　　(一)目的性原则

　　目的性原则，又称妥当性原则或适当性原则。这是对行政主体实施行政行为的一种目的上的要求，即行政主体实施行政行为必须能够实现其所宣称的行政目的，至少是有助于该行政目的的实现。如果行政行为与行政目的相悖，根本无法达到行政目的，则违反了行政比例原则的目的性原则。

　　(二)最少侵害原则

　　最少侵害原则，又称必要性原则、不可替代原则或最温和方式原则。这是对行政主体实施行政行为的一种手段上的要求，即行政主体实施行政行为不能超越实现行政目的的必要程度，也就是说，行政主体在实施行政行为时，有多种可供选择的手段可以达到行政目的，行政主体应该尽可能采取对相对人损害最小的手段。正如俗话所说：“杀鸡焉用牛刀。”

　　(三)均衡原则

　　均衡原则，又称比例性原则、相称性原则或狭义的行政比例原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值。这是对行政主体实施行政行为的一种利益衡平上的要求，即行政主体实施行政行为时，必须将行政行为所能够达成的利益与这个行政行为对相对人合法权益的侵害进行衡平，只有证明前者重于后者，才可以实施该行政行为，否则，则不能采取。正如俗话所说：“不能杀鸡取卵。”

　　1．加强对行政裁量权的法律控制，提高行政裁量行为的可预测性，切实保护公民、法人或者其他组织的合法权益。从上文的介绍可以看出，行政比例原则是专门针对行政裁量权而提出的法律原则。行政比例原则使行政机关在行使裁量权时的选择余地缩小到最小的限度，有时甚至使行政机关的裁量缩小为零裁量。也就是说，尽管法律规定行政机关享有裁量的余地，但实际上在具体的案件中，行政机关可以选择的行为方式只有一种，因为只有这种行为方式符合行政比例原则。

　　由于行政比例原则为衡量行政裁量行为的合法性提供了具体的评价标准，在具体案件中，行政机关应当做出什么样的决定，行政相对人可以根据行政比例原则的具体要求进行评价，行政裁量行为的可预测性因此大大提高，而行政相对人的合法权益也因行政比例原则的最小侵害要求，得到最大的保护。鉴于行政比例原则与行政裁量权之间的特殊关系，可以认为，行政裁量权的范围越大，行政比例原则的重要性就越大；法律对行政行为规定得越精确，行政比例原则的重要性就越小。在法律不能对行政执法做出明确具体规定的情况下，行政比例原则具有特别重要的意义。

　　2．促进行政机关运用经济学原理分析行政法的自觉性，提高行政效率，使行政立法和执法切实发挥促进生产力发展的作用。尽管行政比例原则提供了可供操作的具体标准，但对于什么样的行政措施算是合乎比例的，仍然存在着一定的不确定性。经济分析是克服这种不确定性的方法之千，对行政比例原则中的“必要性”、狭义“比例性”等概念，可以从成本收益分析的角度考虑，因为这些概念包括了经济上的必要性和比例性的含义。一个不符合发展经济的必要性和比例性的行政措施，同样违反行政比例原则。从成本收益分析的角度来看，行政管理过程同时也是一个促进生产力发展的制度安排和经营过程，存在着成本收益分析的需求和利益最大化的动力，行政效率之中包含了经济效率的含义。

　　在经济学上，效率是指市场资源的配置、物品的分配所达到的不可能进一步改进的最佳的、均衡的状态。如果还存在着改进的可能性，即使经营者的利润很高，仍然是没有效率的。显然，经济学所说的“均衡性”，正是行政比例原则中所说的“比例性”。运用经济学的原理，能够进一步认识行政比例原则的内涵。“法律制度中的许多原则和制度最好被理解或者解释为促进资源有效率配置的努力”。立法机关在制定法律时，应当想到所确定或者确认的制度是否有利于社会资源的有效配置，是否有利于最大限度地促进生产力的发展；执法者在执行法律时，应当将什么样的处理方式才是最经济的作为考虑的因素之一。最经济的行政措施，就是最具有效率的措施，也是最符合行政比例原则的措施。

　　1．行政比例原则的确立是基于权力与权利的博弈而产生的。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”在社会安全事件的应对过程中，固然可以采取措施限制公民部分基本权利的行使，但限制的程度要以抗救社会安全事件的基本需要为限，未受限制的其他合法权利，公民可以照常行使。尤其应当指出的是，即使在社会安全事件发生的过程中，也应当尊重和保护公民的知情权、参与权、获得物质帮助权、申诉控告检举权、国家赔偿和补偿请求权等重要的权利形态。

　　2．弥补现行行政法基本原则缺陷的需要。我们一直强调社会安全事件的应对应当依法办事，然而，法律并非是万能的。早在古希腊时代，柏拉图就指出：“法律绝不可能发布一种既约束所有人同时又对每个人都真正最有利的命令。法律在任何时候都不可能完全准确地给社会的每个成员作出何谓善德、何谓正当的规定。人之个性的差异、人之活动的多样性、人类事物无休止的变化，使得人们无论拥有什么技术都无法制定出在任何时候都可以绝对适用于各种问题的规则。”正如柏拉图所说，法律本身不能完备无缺。同样，社会安全事件应对所依据的法律、行政法规的局限性也是客观存在的。那么用什么来弥补法律的局限性呢?从世界范围来看，对行政自由裁量权进行控制的原则包括行政合理性原则和行政比例原则这两项原则，我国行政法中则普遍采用合理性原则限制我国行政自由裁量权。然而，由于合理性原则缺乏可操作性，难以形成较为一致的判断结果，另外即使滥用自由裁量权造成不合理的结果，也很少承担相应的责任，因而行政合理性原则实际处于闲置状态。另外，从那些采用行政比例原则控制行政自由裁量权的国家来看，由于行政比例原则的适用范围广泛，标准较为客观，能使行政机关细微到从量的方面考量行政裁量权是否被滥用，司法机关在利用行政比例原则审查行政行为时，也能依照行政比例原则对自由裁量行政行为进行合法与非法方面的处理。如果自由裁量行为违反行政比例原则，那么行政机关即需承担相应的行政责任，从而从实际上真正制约行政自由裁量权的实施。因此，引入行政比例原则是在限制突发事件状态下行政自由裁量权，保障公民权利的需要。

　　3．有限政府、控权理念呼唤行政比例原则。现代社会法治目标下，政府权力不能违背法治原则，应严格受到法律限制。因此，政府应适应变革时代的需要，秉承“有限性”理念，从社会各领域收缩其原有的侵犯性权力。然而，“有限”政府并非是消极政府，突发事件要求政府迅速采取强有力的措施和主动干预并对社会进行控制，而各种积极、主动的行政权易造成对公民基本权利的损害。就如何控制、平衡公共利益与个人利益，行政比例原则可得以充分体现并运用。同时，作为现代行政法之基本理念的控权思想，兼容并包含了法治主义之法律保留与法律优先原则，体现了积极行政和消极行政的统一。这一思想与行政比例原则所包含的内容相一致，体现在立法、执法、司法上，立法需要平衡精神合理分配权力与权利，划定政府合理权力的界限，突出公民权利的比重；政府严格按照法定范围、幅度行使行政权，时刻注意保持权力运行合理、有度，使行政权和公民权在恰当平衡的基点上皆被维护。所以，有限政府理念、控权理念都呼唤行政行政比例原则的运用。