管制型政府

　　管制型政府是以行政或政治控制为主的政府行政模式。

　　任何政府都有管制功能，这是巩固政权，建立秩序，解决矛盾和危机，发展经济社会必不可少的手段。但管制型政府的“管理”是一种带浓厚政治色彩的严密的控制，具体表现在：在经济领域，采用行政命令，计划控制，生产者和生产单位没有自主权，在社会领域，包揽社会事务，甚至私人事务，实行严密控制，没有或很少有社会组织，社会没有自治权，在政治和管理领域。公民没有或很少有直接的政治参与权和管理权，也没有经济自主权。管制型政府行政模式赖以建立的基础是封建社会传统观念，特别是“家长制”的思想观念，与计划经济体制相适应的高度集中集权的行政体制和过分强调的阶级斗争和物产阶级专政理论。管制型政府的危害是：过于严密的行政或政治控制，使企业失去活力，经济失去活力，社会失去活力，下级失去活力，公民失去活力。这是涉及建设中国特色社会主义的大问题，必须解决。

　　政府管制产生于西方两大经济流派的交替更新的背景下，即自由放纵理论和国家干预理论。起初，政府管理还仅仅局限于经济领域。十九世纪末，美国正处于放任自由的市场经济社会，物质财富增长迅猛，产业经济调整剧烈，许多大企业纷纷吞并中小企业形成更大的经营规模。为了减少垄断势力对消费者利益的侵害，政府出台了一系列的联邦反垄断法。这就是政府经济管制的开始。随着1929年世界性经济危机的到来，原有的“自由放任”的经济政策已经完全失效，政府转而采用了“国家干预”的经济政策，希望通过政策的调整，经济的管制，能够使经济得到复苏。事实证明，的确，在国家干预下，美国和欧洲许多国家的经济又重新走上正轨。但好景不长，许多问题就随着暴露出来了。这些问题主要表现为：第一，与经济管制的初衷相违背。经济管制所需的成本已经远远超过了它所带来的收益。第二，管制是用政府强制力去限制或影响经济主体决策的过程，因而管制必然具有政府决策的弊端。比如说由于信息部队称而造成企业竞争中的不公平、不公正现象；或是垄断带来的企业运作的低效率，高成本，许多企业在政府的保护伞下，安于平庸，缺乏竞争意识，丧失创新精神，才、造成社会资源的巨大浪费，也给经济发展带来了负担。

　　因此，在上个世纪70、80年代，各国有采取了放宽管制，走上了管制改革的道路。而在我国，政府管制的历史由来已久，不仅仅表现为单纯的经济管制，而且渗透到社会生活的方方面面。管制型政府的特征是：命令行政，暗箱行政，垄断行政，封闭行政，全能行政，权利行政，权利行政，专制行政，人治行政，低效行政。管制是政府行政机构针对社会存在的诸多问题，以统治阶级利益最大化为目标，制定并实施的干预行为主体行为的一般规则。而管制型政府就是以管制作为主要管理手段的政府。作为一种管理类型，管制具有以下一系列特殊的内涵：第一、管制的主体是政府。政府是“从社会中产生又自居于社会之上”的独立存在，完全不受其他组织的干涉和影响。它是社会的资源分配中心、信息发布中心和权威辐射中心；第二、管制是一种自上而下单向运行的权利运动。政府拥有的权利是由人民让渡他们自身的一部分权利而形成的公共权力，其目的是为人民服务的，保护人民的利益，维护社会的稳定，但随着时代的变迁，人民已不再是权利的主体，他们不能自主地掌握自己的命运，必须无条件地接受政府的管理；第三、管制意味着社会中一切资源、一切活动都必须受政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系，使它们始终处于可控制的范围；第四、“便于管理”是此类管理的最高行为准则。管理者始终把自己放在一个“中心”位置上，凡事都要便于他们管理却完全无视被管理者的便利与否；第五、指令、指示、命令、强制是政府实行管制最常用的手段。不论在什么时候，什么情况下，政府都是权威，人民对于其下达的命令只能是无条件的服从。

　　以官僚制为蓝本建立起来的管制型政府由于过分崇尚专业化，缺少灵活性与应变能力，引起了低效率、官僚主义、政府规模膨胀等各种问题，不仅使得国家的财政不堪重负，而且引起了广大民众对政府的普遍信任危机。面对日益发展和变化中的世界，管制型政府已显得越来越力不从心，而来自各方的批评，更是把其推入了危机四伏的旋涡之中。概括说来，其遇到的挑战体现在以下方面。

　　1、全球化进程的加快。20世纪60年代以来，随着世界经济与科技的飞速发展，全球化的进程日益加快，以至于国家的界限和屏障越来越形同虚设。在一个国家本身已不重要的时代，公共行政研究的注意力局限于任何一个国家已没有什么意义，而且在一个充满竞争的世界中，政府的角色对于一个国家在国际竞争的地位中有着至关重要的影响。政府如何在全球化的浪潮中扮演好自己的角色，将关系到一个国家的生存与发展，而以官僚制为特征的管制型政府显然无法对此做出良好的反应。因此说，全球化给传统管制型政府带来了极大的冲击。

　　2、国内外竞争的日益激烈。全球化带来了一个不可避免的后果是，国内外的竞争日益激烈。上个世纪60年代以来，私人部门在管理和认识方面发生了巨大的变化，大多数国家的私营部门都处在一个困难的调整时期，如果政府未能对于变革了的世界作出相应的调整和反应，它的信用将受到严重的挑战。然而，管制型政府面对周围发生的变化，不得不显示出其无能为力的一面。政府的能力越来越受到怀疑。正如斯蒂尔曼认为：“对于政府组织来说，像货币供应量、利率、全球对资源的需求、成品的价格、廉价劳动的迅速变化及成本的上下波动等新的经济不确定性，给长期计划、资源有效配置，既定方案的有效管理带来了非常复杂的问题，这些新的经济不确定性也加重了美国人的不安全感，并进一步使人们对政府妥善解决这些问题的能力深表怀疑和缺乏信心。”因此，为重拾公众的信心，改变政府的形象，政府不得不进行自我“革命”。

　　3、技术变革。技术变革促进了各种社会变革，这是一种普遍的说法。经济学家诺思指出技术革命是导致制度变迁的一个重要原因。毫无疑问，知识经济、信息社会的到来以及科学技术的日新月异对传统的政府管理带来了重要影响。各种类型的信息和数据只需较低的费用收集和传递，并且可以转化为绩效信息，其结果可导致管理实行分权。对于实行集权并使用原始技术的管制型政府来说，这种情况本身就可以导致政府实行重要的管理变革。因此说，随着知识和信息成为社会的“中轴”，官僚制所赖以生长的土壤也日益遭到侵蚀。

　　1.治理格局方面。传统管制型政府体现的是人治格局，行政主体总是依据主观想当然地解决和处理问题，通过国家公权力来实现自身意志，无法可依或有法不依。而现代服务型政府首先是崇尚法治的政府，不但要保护公民各项人身权利、财产权利和民主权利的实现，而且通过严格规范政府行政行为，更好地实现和维护公民权利。

　　2.政府与公民关系方面。传统管制型政府的行政主体大多具有“官重民轻、官显民微、官尊民卑”的心态，国家行政权力实际上演变成一种控制社会的权力，政府的行政权力涉及领域较广，深入层面较深。而现代服务型政府是以公民权利为根本，行政机构是为人民提供各项公共服务的机构，不可逆转地向社会本位、权利本位、公民本位回归。

　　3.行政权力与公民权利关系方面。与计划经济高度集权相适应，传统管制型政府以国家公权力为本，政府行政机关管了许多“管不了、管不好、不该管”的事情，而公民权利却相对被压缩甚至没有。相反，现代服务型政府坚持以公民权利为根本，强调以人为本，政府只是为公民提供服务的机构。因此，一切行政管理活动都是围绕着切实保护和充分实现公民权利进行的。