税务系统内控机制

　　税务系统内控机制是指税务机关通过加强内部行政管理和税收执法全过程的协调和监督，确保真实反映税收工作信息、正确执行税收政策法规、提高税收工作效率、防范税务管理风险的一种工作机制。

　　（一）有利于推动依法治税，防范税务管理风险。当前，税收执法的外部环境还有待优化,社会纳税氛围不够理想，纳税人的纳税意识仍较薄弱，经济管理部门之间的信息沟通不畅、资源共享有限；从税务内部来看，我国税收法制建设相对滞后，税务管理水平有待提高，税务岗责体系、办税流程有待完善，加上税务管理涉及面广、直接触及经济利益分配、面临各种不良诱惑。因此，不论从外部环境还是从税务工作本身看，税务工作存在一定的管理风险。通过建立内控机制，对各项税收工作实行全方位、实时化的监控，加强对税收工作信息资料的准确性审核、工作程序的控制和工作效果的评估，将税收工作全过程置于严密、有效的监督之下，重在预测、预报、预防，对行政和执法过程中出现的偏差和错误及时进行纠正和处理，将管理中的问题消灭在萌芽状态，实行有效控制，从而确保依法治税真正落到实处、税收政策真正执行到位，避免或减少税务管理风险的发生。

　　（二）有利于规范内部运作，提高税收工作质效。建立税务系统内控机制，有助于解决当前内部监督中存在的三个突出问题。一是解决监督不及时、不全面的问题。现行税务系统内部监督无法覆盖税收执法的全过程，如对稽查环节的监督就相对滞后并缺乏过程监控；对行政管理权未能实行实时监控，大多数问题是通过事后检查考核才发现。建立内控机制，就是将监督覆盖到税收执法、行政管理的各个方面和各个环节，进行全程实时监控，及时发现问题、解决问题。二是解决事中监控不力的问题。通过建立内控机制，把权力运行的过程、工作执行的过程、队伍管理的状况纳入监控范围，对工作各个环节进行即时监控，变被动监督为主动监督，发挥事中监督的保护效果。三是解决多头检查监督的问题。当前税务系统内部存在重复检查、多头监督、各自为政的问题，对本系统机关或下级单位的监督方式有执法检查、执法监察、巡视检查、征管质量检查、内审、案件复查等多种形式，每项监督检查只能考核某一个方面的工作，且由不同主管部门组织实施，缺乏统一的考核标准，无法准确反映工作全貌，缺乏公平公正，同时也加重了基层单位的工作负担。建立健全税务系统内控机制，必须实行归口管理，简并多种监督检查形式，统一监督内容和考核标准，实现监督管理的科学化、制度化和日常化，推动税务管理工作高效有序开展。

　　（三）有利于提高干部队伍素质，促进党风廉政建设。由于税务工作的特殊性，税务干部经常面临各种经济利益的诱惑和经受各种不正之风的腐蚀，反腐倡廉工作面临严峻挑战。税务干部如果法制观念稍为淡薄、意志不够坚定，就容易做出违纪甚至违法的事。增强税务干部的自我保护意识，既要靠加强教育学习，也要依靠完善的内控机制。内控机制将监督直接切入到每个工作岗位和每一个税务干部，从而使税收管理工作过程的任何一项纰漏和违规违纪行为都会适时地在内控机制中显现，任何人都无法掩盖和回避。内控系统的这种警报、免疫功能，确保广大税务干部始终处在严密、有效的监督制约之中，起到了保护干部的作用。同时，内控机制通过设定严格的工作岗位标准，对工作质量提出明确的要求和规范，并实行执法责任追究，这将促使税务干部不断增强质量意识，自觉加强对岗位业务和技能的学习和提高，确保达到或超过岗位质量标准的要求，从而促进了税务干部队伍综合素质的提高。

　　适应新时期税收工作发展的要求，针对目前税务系统内部监督中存在的问题，建立税务系统内控机制势在必行，建立内控机制的基本思路如下：以信息化技术为依托，建立统一监控平台，优化内部组织结构，简并税收工作流程，实现岗位标准化、责任清晰化、办事程序化、监控实时化、追究及时化，体现事前预警、事中提醒、事后追究的功能，确保税务系统税收执法行为和行政管理规范、有序、高效开展。

　　基于以上思路，建立税务系统内控机制应当遵循以下原则：

　　（一）全面原则。内部控制的内容应当力求全面，不遗漏、不留死角，才能有效发挥监督制约的作用。内控机制是一个系统，其控制内容应涉及到税务系统的各个部门开展税收执法和行政管理的全过程。税收执法工作，可以通过定量的方式进行考核，行政管理工作比如办公室、人教、监察等方面的工作，可以通过定性的方式来评估，即通过设定工作目标，逐项分解工作任务，逐项考核工作的程序、进度和实际效果，以此进行定性评估。

　　（二）规范原则。在建立内控机制时，应根据各个岗位的业务性质和人员素质要求，相应地赋予其工作任务和职责权限，明确操作规程和考核标准，实现职、责，权、利的有机结合，做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，过程有监督，责任有追究，促进税务管理规范化建设。

　　（三）效益原则。效益原则要求以最小的控制成本取得最大的控制效果。实施内部控制应当对内部控制成本和由此而产生的管理效益进行权衡。建立税务系统内控机制最终目的是为了促进税务工作，要有利于加强税务管理和提高管理效率。税务系统内部控制应当区别各项税收工作的重要程度，采用不同的控制程序和方法，对于重要的工作内容及重要环节，控制程序应当缜密细致，反之，则可以适当简化，提高效率。

　　建立税务系统内控机制是一个系统工程，关系到上下、内外、左右各部门的协调和衔接，涉及到不少工作内容的调整甚至是变革。建立税务系统内控机制的基本内容应包括创建内控环境、实施内控活动、完善配套措施等三个方面。

　　（一）创建内控环境。

　　内控环境应包括管理理念、组织机构、岗责体系、业务流程，内控平台等要素。创建良好的内控环境，应着重抓好以下几方面：

　　1.强化税务管理理念。税务工作坚持依法治税思想，税收征管实施科学化、专业化、精细化管理，这是开展各项税收工作的指针，也是税务人员的工作理念，更是开展内控活动的根本依据。要将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作始终，引导全体税务人员加强对治税思想和管理理念的认知，牢固树立依法行政、行为规范的观念，在工作实践中不断修正自己的行为模式，营造良好执法氛围。

　　2.深化税务机构改革。我国税务系统组织机构主要按功能模块设置，多年前已经实现征、管、查三分离。近年来国际上税务机关内部组织设置出现了新的发展趋势，更加注重专业化分类管理、更加注重纳税服务和个性化服务、更加注重加强内部监督制约，着重于提高管理效率和降低管理风险。我国税务系统应该适应市场经济和社会发展趋向，深化组织机构改革，建议税务机关内设机构从按功能设置的“征收、管理、稽查三分离”调整为“管理（指行政管理和税务管理，征收列为管理的内容之一）、稽查、内控三系列”，管理确保征税，稽查维护公平，内控保障效率，建立内管外查、内控独立、互相制约、互相促进的税务机关内设机构。目前税务总局已整合并强化了执法监督和内审资源，成立了专门的督察内审司，各级税务机关均应设立内部监督管理部门,形成上下一致的内控体制,对内部监督实行归口管理，简并各种监督检查形式，统一监督内容和考核标准，建立和完善税务系统的内控机制。

　　3.简化税收工作流程。目前税收征管内部工作职责和工作规程的设计，过多强调“互相牵制、互相监督”的功能，一些简单的税务事项（如发票发售、一般纳税人认定等）必须经过多个环节或若干工作人员才能处理，税务执法中审核审批的层次太多，这些对税务工作的正常开展带来一定影响，也严重制约了工作效率的提高。建立内控机制，必须完善税务岗责体系和业务流程，在能够实现税收执法全程监控的前提下，尽可能简化工作流程，实行标准化、流水式作业；要进一步明确和落实工作职责，对非重点部位的岗责和流程进行合并，对基层税务单位和一线税务人员必须适当放权，实行权责对等原则，尽量减少税务人员之间的互相审核制约，把内部监督职能交给内控系统和上级部门，以提高行政效率。

　　4.开发应用内控平台。必须对现行的税务管理信息系统进行整合，在税务征收管理系统、行政管理系统、税收执法管理信息系统的基础上，进一步开发统一的税务系统信息化监控平台，将行政管理、税收征管、税收执法等全部税务工作内容纳入这个平台的监控之中，一级监控一级，各个环节紧密相连。内控平台要体现出以下三种功能：一是突出事前提醒功能。对各种税务事项办理的程序、手续、时限及时进行提示，对出现问题和偏差的行政、执法行为及时发出警报，做到防患于未然；二是体现事中控制功能。真实反映各种税务事项办理的进程和状态，并在一定权限范围内予以公开，保持一定的内部舆论监督压力，同时也为内控机构实施内控活动提供依据和线索；三是反映事后追究功能。按照事先设定的标准和要求，对已经发生的行政和执法行为由系统自动进行计分考核，杜绝人为因素，体现公平公正。

　　（二）实施内控活动。

　　实施内控活动是指税务系统内控机构对系统内部各项税收执法和行政管理行为进行监督、跟踪、检查、考核、反馈的全过程，包括过程控制、风险防范、事后检查、责任追究、信息反馈等多项内容。

　　1.过程控制。过程控制主要体现在对税收执法和行政管理活动的及时介入。内控系统监督税收执法和行政管理活动并对异常情况发出警示后，内控管理部门要及时进行跟踪介入，了解当前状况，掌握发展动态，利用数据内在逻辑关系，分析出现异常情况的原因并判断异常情况是否处在可接受范围之内，对发现违规操作或明显有问题的事项和环节，由内控人员发出警示或提出质询，要求相关人员做出合理解释或予以纠正，将存在问题消灭在初始阶段或萌芽状态。

　　2.风险防范。在内控活动中，要充分认识到当前税收工作的复杂性和管理手段的局限性，多分析可能发生问题的环节，多考虑解决存在问题的措施。要善于分辨不同类型的风险，包括疏于管理的风险、执法不严的风险、执法不廉的风险等等，根据不同的风险及时采取针对性的应对措施，有效防范风险。尤其是对由于税收政策法规的滞后性和缺乏操作性而导致的税收执法风险，要及时研究采取工作措施，堵塞管理漏洞，避免管理风险。

　　3.组织检查。尽管有严密的内控系统，但定期组织开展检查仍是必要的工作手段。要根据工作形势的需要和上级的工作部署，结合本地区本部门的工作特点，因地制宜制定检查方案，统筹多部门联合开展检查，做到有的放矢、紧凑高效。要整合税务系统现有各种形式的检查手段和方法，主要通过纸质材料与系统数据的校对、静态逻辑与动态变化的关联比对、工作流程与工作任务完成情况的分析，对基层单位的税收执法和行政管理进行全面深入的检查，及时发现问题、纠正问题，通过开展检查促进工作效能的提升。

　　4.责任追究。根据内控活动的结果，坚决落实税收执法责任制和责任追究制度，执行严格的扣分标准，落实绩效与奖罚挂钩。对违规操作的人员，不仅要在经济上予以惩罚，对情节严重的还要追究相应行政责任，给予相应的行政处分，这样才能起到教育震慑的作用；对没有出现执法过错、工作表现突出的，应给予适当物质奖励和精神鼓励，真正把内控结果作为选拔干部的基本条件之一，充分发挥激励作用。

　　5.信息反馈。内控活动的结果应该定期或不定期地向系统税务干部进行信息反馈。定期反馈应该形成制度，纳入政务公开体系，通过适当形式予以发布。对突发性重要问题或某一个阶段发现的普遍性问题，要及时进行不定期情况反馈，分析产生问题的原因，促使税务干部加强认识、提高警惕。要通过内控信息的交流反馈，使工作人员充分理解和坚持现行的税收政策和执法程序，促进各项规章制度和工作任务的落实。

　　（三）完善配套措施。

　　内控机制的建立，与法制保障、信息资源共享、和谐征纳关系等一系列配套措施的完善落实是分不开的。

　　1.完善税收法制体系建设。当前，我国税收法制体系仍不完善，难以保证税收征管工作真正规范、有序地开展，也严重制约着内控活动的质效。要积极探索税收法定主义的实质，渐进式地深化税收法制体系建设。目前重点要完善税收体制法、税收程序法和相关配套改革，对税务机关的管理体制、税种设置、税务机关和纳税人的权利、义务、法律责任等要进一步明确规定；税收政策的出台要充分考虑操作性，注重稳定性，避免变动频繁，导致征纳双方都难以适应，征纳成本居高不下。只有税收法制体系完善了，内控机制才能建立在一个相对稳定、有序的基础之上，按照严格、规范的法律规定，对各项税收工作实行有效的监督控制。

　　2.实现信息资源共享。我国税务系统内部的信息化建设已具有相当的规模和水平，系统性、规范性、安全性在近年来都得到了显著提升。今后必须在加快税收信息化建设步伐、加强税务系统网络建设的同时，进一步整合现有信息资源和加强内外协作，特别是要建立健全税务系统与财政、工商、银行、海关、社保和公安等相关部门之间的信息网络联通及信息资源共享制度，建立一个庞大的、全面的、准确的税情数据库，为有效监控税源、提高税收征管质量、降低税收成本、加强内部控制奠定坚实的技术基础和提供强有力的信息依托。

　　3.构建和谐征纳关系。税收征管工作应逐步朝向“以纳税人为中心”转变，要建立良好的税收服务体系，优化纳税服务，简化办税程序和手续，大力推广和充分应用信息化申报纳税手段，降低纳税人的纳税成本，维护税负公平，提高纳税人的自愿遵从度；在税收执法过程中，要尊重纳税人的权利、文明执法，保护纳税人权益；加强税法宣传，推进政务公开，确保纳税人的知情权；畅通税务救济渠道，确保纳税人的申辩权和监督权，充分发挥纳税人对税收行政权力的制约、监督作用，保障税收行政权力的规范行使，积极构建和谐的征纳关系，为建立完善的税务系统内控机制提供良好的外部环境。