社会保障行政法

社会保障行政法(Social Security Regnlation)

　　社会保障行政法是调整国家行政机关在行使社会保障管理职能过程中，与行政管理相对人关系的法律规范的总称，由社会保障行政法、社会保障给付法和社会保障争议法三部分组成。

　　社会保障行政法的体系，包括：社会保障行政组织法；社会保障基金管理法；社会保障行政监督法。

　　1．社会保障行政组织法

　　社会保障行政组织法的立法目的在于：确定社会保障管理体制；确立管理机构的层次、结构、管辖范围和权限；确立社会保障行政工作人员的招聘、培养、考核机制等。

　　(1)确定社会保障管理体制

　　由于政治、经济、传统、社会保障立法进程等各方面的因素，世界各国的社会保障管理体制多种多样，其中大部分由国家直接管理，如果将管理模式求大同存小异的话，可以分为以下几种类型。

　　其一，由政府设立全国统一的社会保障管理机构。如英国的“卫生与社会保障部”是全国的最高管理机构，地方政府设“公民保障局”，县市设“公民保障处”，从而形成了自上而下统一社会保障行政体制；波兰也采取统一的组织形式，由“劳动、工资和社会保障事务部”综合管理各类社会保障事务。

　　其二，由政府主管部门多头管理。如日本的社会保障项目由劳动省、厚生省(民政与卫生)、大藏省(财政)和文部省(教育)分头管理，其中劳动省负责失业保险和工伤保险；厚生省管理国民和企业职工的养老保险和医疗保险、社会福利；大藏省管理公务员的养老保险；文部省负责私立学校教工的养老保险。瑞士则分别由内政部、卫生部、劳工和社会福利部管理。我国长期以来也采取这种管理体制，由劳动部管理城镇企业职丁的社会保险、社会福利；卫生部管理公务员医疗保险；人事部管理公务员的其他社会保险和福利；民政部管理城乡社会救济、社会优抚，以及农民和乡镇企业职工的社会保险和社会福利。

　　其三，各部门分头管理，由政府设立统一的协调机构。如法国的“卫生与社会保障部”是统一的协调机构，负责颁布有关法规和监督行政，具体的社会保障事务，则由有关部门或基金会的形式来管理。

　　(2)确立组织机构

　　社会保障体制确定后，需要进一步构筑从中央到地方的组织系统，组织机构的设置，应该从以下几方面着手。

　　其一是确定组织机构的层次。从国内外的经验看，组织机构的层次，与行政区域、人口和社会保障基金的统筹范围密切相关，我国当设置高层(中央)、中层(省、自治区、直辖市)、基层(区、县)三层组织机构。即与中央的组织机构相配套，分别在省、直辖市和自治区建立非常设的、由地方政府负责的社会保障地方委员会、常设的“劳动和社会保障局”和“民政局”；在区、县建立统一的社会保障基金管理中心。

　　其二是确定组织机构的内部结构和权限。上述机构层次是一种纵向结构，而内部结构则是一种横向结构。

　　其三是合并分头实施的项目，统一管辖范围。考虑到我国农村和城镇的实际情况，目前要城乡统一实施社会保障是不现实的。因此，可以考虑由劳动和社会保障部统一管辖城镇职工和居民的社会保险、社会救济和社会福利，经过实施方法上的改革和立法技术上的处理，将原先由卫生部和人事部分别管理的公务员医疗保险和养老保险，民政部管理的城镇居民社会救济，统一到劳动和社会保障部属下；农村的社会保障、社会优抚由民政部管辖。从国外的经验看，这种统一是可行的，如日本的养老保险，“国民养老保险”是基础部分，不管城乡居民，人人参加，而且有统一的养老金标准，企业职工和公务员则在此基础上增加“厚生年金”和“共济年金”，从而实现了统一实施的目标。将来我国要在城乡统一实施社会保障，也可以采取这种既有统一，又有区别的实施方法。

　　(3)确保社会保障的专门人才

　　社会保障管理机构，可以说是集经济性、社会性与法律性于一身的特殊部门。主管机构不但要贯彻落实现行的各种法律、法规和政策，研究社会保障实施的现状，还要根据现状及时地制定有关规章，调整具体政策和实施方法；经办机构是法律性、政策性、实务性都很强的部门，经办机构直接与广大公民接触，关系到公民的各种切身利益，有关社会保障的法律和政策，最终都由经办机构具体落实。所有这些，无非说明一点，社会保障需要大量特殊的专门人才。为了确保人才，国外许多国家都有关于社会保障工作人员招聘、选拔、考核的法律制度。如日本有“社会保障士资格审查条例”，只有通过严格考试和资格审查的人员，才可以从事社会保障事务。我国虽然有公务员考试制度，鉴于社会保障的特殊需要，还应该建立特别的“社会保障工作人员资格审查条例”，以确保合格的专门人才，保证各项法律、政策的正确实施。

　　2．社会保障基金管理法

　　从国内外的经验看，社会保障各项目的实施，采取建立基金的方式最为有效，也易于管理，而“社会保障基金管理法”的立法目的，就在于确保基金建立后的有效管理。其具体内涵是：确保社会保障基金按时、足额收缴；使基金的日常管理有法可依；在稳健投资的基础上，确保基金保值增值；确保基金发放的准确、及时进行。

　　(1)确保基金按时、足额收缴

　　目前我国基金的筹集办法，散见于各项社会保险立法中，如养老保险基金的缴费办法，由有关养老保险的法规规定。为了强化缴费的法律责任，确保基金筹集到位，应考虑制定单项的“社会保险基金征集条例”，如缴费改为纳税的话，应该出台“社会保险税征收条例”。条例应包括以下规定：统一工资总额的计算标准；确定缴费基数、费率、缴费方式、缴费手续和缴费期限；确定国家、用人单位和个人的负担比例；确定费率的厘定和调整方法；规定拒缴和滞缴的罚则。

　　(2)制定基金日常管理的各种法规

　　社会保障基金的日常管理，主要包括计帐(个人帐户、企事业单位帐户等)与定期结帐、统计、会计、财务、接待查询和咨询、受理申诉等事务，应该通过各种立法使之有法可依。如“社会保障基金计帐规则”、“社会保障统计条例”、“社会保障会计条例”、“社会保障财务管理条例”等。

　　(3)设立专门的社会保障基金投资机构

　　按照我国的现行制度，收缴的社会保险基金，一律开设专户存人专业银行，基金的保值增值也委托银行经办。但是，在金融体制改革的新形势下，现行制度将面临基金安全和保值增值的问题。在国外，社会保障基金投资机构的主体，从最初的委托经营，逐渐发展到设立专门的投资机构。这种投资机构，有的叫“基金会”，有的称“金融中间机构”，其最高形式则是设立“社会保障银行”。社会保障银行的主要职责是：代理国家的社会保障金库；管理社会保障基金的滚存积累和短期(1年以内)投资运营；代理社会保障管理机构发放各种给付。

　　(4)确立基金发放机制

　　目前我国社会保障给付的发放，有用人单位发放、社区发放、社会保障基金管理中心发放等各种渠道，社会化程度比较低，缺少法律规范。在基层统一建立社会保障基金管理中心的基础上，各种给付的发放，如社会救济金的发放、社会保险金的发放等，应该统一由管理中心负责。为此，应该出台“社会保障基金发放条例”，对领受资格审查、发放程序、发放手续、发放办法、禁止事宜进行法律规范。管理中心主要负责接受申请、资格审查、核定绐付数额等事务，具体发放可以委托银行系统进行。

　　3．社会保障行政监督法

　　社会保障行政监督法的范围，从内容上看，可以分为行政监督、基金管理监督和基金投资监督；从监督方式看，可分为内部监督和外部监督。

　　行政监督的主要目的是：保证国家有关社会保障的法律能够严格地执行和实施，监察管理机构在实施社会保障过程中有无违反法律和政策的行为。基金管理监督的主要内容是：对基金的筹集、管理、发放过程实行同步监督。基金投资事关重大，当专项监督。

　　社会保障行政法的作用，从大处着眼，可以概括为：保证国家有关社会保障给付的法律能够准确、及时地执行；根据法律，及时调整具体的政策和实施方法，以适应变化的情况。从细处着眼，则可以概括为：保证社会保障基金足额筹集到位；有效地管理好社会保障基金，包括基金的增值保值；正确审核给付对象的资格和条件，保证给付准确、及时进行；及时调整资率、缴费方法、基金运作方法，以及给付对象的资格和条件，防止基金出现危机；监督社会保障的运行等等。