社会保障管理体制

　　社会保障管理体制是社会保障的管理制度和管理方法的总称。社会保障宜实行统一的社会化管理，即由中央政府的社会保障决策机构统一制定社会保障基本制度，并由各级政府的社会保障经办机构统一管理社会保障基金和社会保障项目。

　　社会保障管理体制是指社会保障管理的制度，管理机构的设置，各机构的职责范围的划分及各机构之间的分工和协作、依存和制约关系的确定，中央和地方、各级社会保障管理机构之间、社会职位机构与有关部门之间、投保单位与受保对象之间在职责权限、权利义务等方面的有关制度，以及社会保障管理的形式、方式和方法的总和。合理构建社会保障管理体制的基本结构与内容，应注意以下几方面：

• 统一决策管理与分工实施管理。
• 中央集中管理与地方分级管理。
• 社会管理与单位管理。
• 专业化管理与群众管理。

　　建立一个完善的社会保障管理体制，使社会保障的管理运行始终通畅、规范，是我们努力追求的目标。在社会保障管理实践中，要达到这一目标，就必须根据客观规律和现实要求，坚持和遵循以下的基本原则。

　　1、一体化原则。就是将社会保障体系中的社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄等六个子系统实行相对集中而又统一的管理，纠正“多头管理、各自为政”的局面。同时，根据社会保障体系的总体要求，使政策制定、资金使用、监督管理三位一体。

　　2、社会化原则。就是社会保障管理部门根据相关法律和规章，在全社会范围内筹集资金，实施以社会保障为项目和对象的管理。强调社会化原则主要是为了避免在社会保障管理中过分企业化和政府行政化的倾向。同时，对社会保障管理体制实行社会化原则也是现代社会大生产和市场经济发展的客观要求。

　　3、法制化原则。就是社会保障管理工作必须全面受到法规的约束，以法规为先导，以法规来规范管理行为，并以法规作为处理各种关系的准绳。在立法上，强调中央立法与地方立法结合，社会保障总体立法与分项立法并行；在执法上，强调在相互依托彼此促进的法制网络下，认真按照法律程序和法律要求办事，对违法违规的行为依法处置。

　　4、科学化原则。就是社会保障管理部门的职责和权限必须科学划分、层次分明，特别是对以下四个方面应分开管理：(1)执资分开，即管理部门不直接介入资金运作；(2)执政分开，即管理部门只执行政策不制定政策；(3)执监分开，即管理部门要接受独立的监察机构监察和社会监督，而不仅仅是自我监督。

　　社会保障管理机构，是社会保障事业的实施、执行和操作部门，也是社会保障管理体制模式的外在表现。也就是说，社会保障管理体制的模式只有通过社会保障管理机构的个体设置才能得以实际运行。同时，管理机构的设置又会对整个社会保障管理体制目标的实现产生较大影响。因此，管理机构的设置是否合理，是决定社会保障的管理工作能否正常运行，是否协调高效的关键之一。

　　社会保障管理体制中应设置以下四个层次的管理机构

　　第一，决策协调机构。这一层次一般由政府权威机构充任，是统一管理全国社会保障的领导和决策机构。主要担当向立法机构提供依据，协助制定社会保障的有关法律，并根据法律导向制定有关政策、制度和发展规划，以及对重大问题进行决策和预决算的审议。同时，还负有对社会保障各项目管理部门的协调重任。

　　第二，业务执行机构。这一层次由政府的职能部门或事业单位充任。它实际是执行国家社会保障方针、政策的职能部门，通常都要接受中央主管部门和当地政府的双重领导，并且负责执行政策法规、落实实施方案、以及具体经办社会保障各项目费用的征集、核算和发放等工作。

　　第三，资金运作机构。这一层次可由社会保障基金会(或社会保障银行)独立运作，也可委托专门的基金公司或银行代理。它的主要职能是通过对社会保障基金的统一运作和保值增值，保证社会保障基金的给付。根据社会保障管理体制的发展需要，可分别设置从中央到地方的资金运作机构。

　　第四，监察监督机构。这一层次由中央或地方政府领导下的社会保障监督委员会担当，主要行使对社会保障各项政策、法规的执行情况，以及社会保障各项目基金的收支、运营和管理的监督权。监察监督机构可由工会、公众代表或政府代表组成，定期听取社会保障基金收支、运营及管理的汇报，并将情况向社会公布，使社会保障具有透明度，便于接受公众的监督，不断改进工作，对挪用、滥用、挤占、浪费社会保障基金等不良现象，要予以曝光。监督机构可委托审计部门对经办机构的财务收支、基金管理和运营情况进行审计。通过多种途径实施监督、检查，以保证社会保障法令和政策的正确贯彻执行。

　　一个国家的社会保障管理体制，往往由于不同的历史背景、社会制度和经济发展水平等因素而存在一定的差异，因此国际上社会保障管理体制的类型较多。经过总结归纳，我们把国际上比较典型的社会保障管理体制大致划分为以下四种类型：

　　1、集中统一型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在整个国家或地区只建立一个社会保障机构，统一管理有关的各项目的事务，并通过统一征集税收(目的税)，以保证社会保障的各项支出。例如英国的社会保障部，就集中统一管理几乎所有社会保障事务，除下属六个委员会和两个管理中心办公室外，在全国各地还普设分支机构，而每个分支机构下又有多个福利办公室。因此，整个管理系统十分庞大。

　　2、统分结合型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是立法、政策、资金和监督四种职能实行统一管理，而具体的社会保障各项目管理则分别由各职能部门分工管理。例如，法国的社会保障管理体制实行了统一立法、统一资金征集管理、统一实行监督，但社会保障各项目的具体管理事务则主要由社会保险局和社会事务局等机构分工管理。前者负责医疗、年金等社会保障工作，而后者主要负责残疾人、老人、儿童等的社会福利工作。此外，还有些特殊性质的项目，如失业保险的管理则由国家劳动部承担。

　　3、分头自治型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在统一立法和统一监督下，对各种社会保障项目实行分头自治管理，相互独立，互不融通。例如德国就属于这种类型，医疗保险、年金、战争被害者的援助等工作由劳动社会部自治管理；医疗、保健、食品卫生、医药和社会福利则由青少年、家庭、妇女保健部实行自治管理。

　　4、市场运作型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是政府部门只作一般监督和政策规划，而社会保障的具体事务，都转与民间部门根据立法参与运作和承办。例如，智利的政府社会保障部门只管制定政策和发展规划，具体业务和基金运营则都由包括私营保险公司在内的民间机构承担，政府对基金运营过程实行动态监督。

　　一、我国社会保障管理体制存在的问题

　　1、社会保障管理体制中国家直接管理的内容过多，社会化成分不足

　　从纵向权力划分看，中央政府事无巨细，都要做出详尽规定。对于我们这样一个幅员辽阔、劳动者构成比较复杂、各地社会经济情况有很大差别的国家来说，这种高度集中的管理体制困扰了中央，也束缚了地方。从横向职能划分看，社会保障管理权限，依享受者身份逐次分割；全民企事业单位由劳动部门负责，行政单位由人事部门负责；即使同一项制度，也多由不同部门管理，如职工退休养老保险，全民企业由劳动部门管，一部分集体企业和个体经营者由社会保险局(中心)管理。虽然很多地方的社会保险正在逐步实现社会统筹，但是社会承担的责任仍然不够明确。

　　2、社会保障的运行机制缺乏有效的法律管理和监督

　　以劳动保险为例，该制度建立初期，《劳动保险条例》明确规定，全国总工会为全国保险事业的最高领导机关，劳动部为全国保险业务的最高监督机关。但以后几年，这种部门间的监督职能逐渐弱化，从必要的监督程序、监督实施措施看，监督几乎消失了。同时，制度自身的控制机制更差，社会保障的享受者、待遇提供者(如医疗保险中的医院、医药行业)基本没有纳入监督的范围，缺乏费用意识，因而监督控制无从谈起。缺乏监督的社会保障制度，在运行过程中也不可能产生自动控制机制。

　　3、社会保障管理行政和事业不分

　　政府职能部门陷于具体业务之中，不仅难于实现上级对下级的有效监督，而且削弱了政府管理部门的行政职能，不利于政府部门履行和不断完善立法的工作职责。在具体业务方面，目前仍然有相当一部分社会保障业务由各单位直接管理，不仅分散了单位的精力，而且实际上仍在延续“单位保障”的做法，使各单位负担畸轻畸重、苦乐不均，无法发挥社会保障分担风险、社会调剂、互相互济、公平分配的职能作用。

　　二、建立新的社会保障管理体制的基本原则

　　1、国家承担责任与社会承担责任相结合，以社会承担责任为主

　　国家承担责任，是指由国家出面建立健全社会保障的法律法规，建立政府的管理机构，统一政令、法规，保证公民享受社会保障的权利和承担义务，实现社会保障的根本任务和长远目标，并协调社会保障系统与整个社会的良性运行和社会的可持续发展。

　　2、社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主

　　从具体实施角度看，社会保障就是在社会范围内统筹、调剂社会保障基金，对社会保障对象给予一定的物质帮助，提供一系列必要服务。因此，社会保障的具体业务应该由社会各方的代表建立的社会保障业务管理机构和社会服务机构负责实施，即实行社会化管理。

　　3、内部控制与外部控制相结合，以内部控制为主

　　建立完整的外部控制，主要是确立政府和其他社会团体对社会保障管理工作的监督职能，过去，由于政事不分，政府职能部门自己立法、自己执法，无所谓监督职能，因此，需要建立起一套科学的监督程序，同时建立起一套外部控制机制。根据既定的监督程序，政府主管部门内从中央到地方逐级监督；政府与业务部门间，政府主管部门对社会保障业务管理部门直接监督。

　　三、完善我国社会保障管理体制的措施

　　(一)加强政府的统一管理

　　政府应加强对全国社会保障事业的综合规划、统一管理和统一协调，有力地进行宏观调控，统筹全国的社会保障事务。为加强政府的统一管理，必须把社会保障同劳动工作密切结合起来，以利于发挥社会保障的保障生活、促进生产、稳定社会的重要作用。社会保障的核心是社会保险，各个保险项目都是同劳动问题紧密结合在一起的。

　　(二)加强社会化管理服务

　　为了不断提高社会保障管理的社会化程度，一方面要积极创造条件，逐步建立起社会化管理服务体系，使退休和失业人员脱离原单位，由社会保障业务管理机构集中管理，以革除企业办社会的弊病；另一方面，有些无须实行社会化管理的保障项目和保障对象，要以依托单位进行管理。

　　(三)加快社会保障立法建设，依法实施管理

　　为了实现社会保障管理法制化，必须尽快改变社会保障立法进展缓慢的局面，把在改革中已经确认的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，巩固社会保障制度改革的成果，为社会保障管理提供法律保证。

　　(四)充分发挥基层组织在社会保障管理中的作用

　　基层组织是指城乡基层政权机构和基层群众自治组织，前者包括乡政府、城市街道办事处，后者包括村民委员会、居民委员会。基层组织最密切、最广泛地联系着广大人民群众，具有极广泛的群众性和社会性。社会保障管理工作的社会性、服务性、群众性决定了必须发挥基层组织的作用。

　　(五)加强财政在社会保障管理中的作用

　　因为国家是社会保障的举办及组织实施的主体，国家财政在社会保障中具有极其重要的地位，因此，在我国社会保障制度的改革与完善过程中，国家财政应进一步发挥其筹集和管理基金的作用。加强国家财政对社会保障的管理应注意把握以下三个方面：1、开征社会保障税，强化社会保险费的征集。2、建立和完善社会保障预算管理和建立社会保障财务制度。3、加强国家对社会保障基金筹集、储存、运营和分配使用的管理和监督。