社会保险管理体制

　　社会保险管理体制是指社会保险行政管理与业务管理的组织制度，主要包括各级社会保险管理机构的主体、职责权限的划分及其相互关系。

　　目前较多见的社会保障管理体制有以下三种：

　　1．政府牵头统一管理

　　中央政府授权一个国家行政机关，通常是一个部或委员会，下设各级分支机构，对社会保险实行自上而下的统一管理。典型的以英国为代表。英国自16世纪就由中年设立国民保险部，1966年后改为卫生社会保险部和办事机构，自上而下实行直线领导。

　　2．政府监督，有关部门各负其责

　　中央政府授权一个国家行政机关对社会保险进分别由有关部门的下属机构实行多头管理。比如劳工部门负责管理失业保险，卫生部门负责管理医疗保险等。我国属于这一种。

　　3．工会在保险管理中的作用

　　工会组织充当社会保险管理机构。一般在各级工会组织中设立专门的社会保险事务管理委员会，吸收工人代表参加。

　　在国家立法范围内，制定各种规章制度，开展各项社会保险活动。它在一定程度上受国家直接监督，是一种半自治的组织形式。

　　1951年2月，《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布，标志着我国社会保险制度的建立。我国社会保险管理体制从20世纪50年代初到现在大致经历了三个历史阶段。

　　第一阶段：50年代初到60年代中期一直实行集中统一的体制，由国家劳动部和中华全国总工会共同管理。根据《中华人民共和国劳动保险条例》的规定，国家劳动部为全国社会保险的最高监督机关，负责贯彻社会保险政策的实施，检查社会保险业务的执行。中华全国总工会为全国社会保险事业的最高领导机关，统筹社会保险事业的进行。为了执行上述任务，国家劳动部设有劳动保险局，各省(自治区、直辖市)设有劳动保险处等职能机构，负责具体的监督检查工作。中华全国总工会和各级工会组织设有劳动保险等职能机构。工会基层委员会设有劳动保险委员会并配备专职人员负责社会保险的具体业务工作。1954年，原政务院根据精简机构的原则，将国家劳动部的劳动保险工作移交中华全国总工会统一管理，这样使社会保险的管理权限更加集中。但在1957年整风后期的整改过程中，随着劳动立法制度的改革，又恢复了劳动部门与工会组织共管的局面。

　　第二阶段：“文化大革命”时期，我国的社会保险管理体制发生了很大的变化，由原来的一定程度的社会化管理蜕变为企业管理即单位管理的局面。1966年“文革”开始以后，各级工会组织遭到了严重的破坏，停止了活动，撤销了社会保险工作的管理机构，停止了劳动保险基金的征集、管理和调剂使用，致使社会保险工作陷入了无政府状态。鉴于这种混乱情况，1969年2月，财政部发出通知，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，企业退休职工、长期病号工资和其他劳保费开支改在营业外列支。从此，社会保险失去了社会统筹调剂的功能。企业基层的社会保险工作，由工会组织转到了企业行政方面的管理。

　　第三阶段：“文化大革命”后，社会保险工作重新由劳动部门和工会组织共同管理。各级劳动部门主要负责国家有关社会保险政策、法规的贯彻执行，各级工会组织给予积极配合和举办社会保险集体事业。

　　后来社会保险管理的权限几经变化。1982年机构改革时，国务院将原国家人事局和国家劳动总局以及其他部门合并，成立了劳动人事部，并明确劳动人事部为综合管理社会保险和职工福利的工作机构。国务院明确劳动人事部在社会保险和职工福利方面的具体任务是：贯彻执行党和国家的方针、政策、法律和指示，结合实际情况，研究拟定有关保险福利工作的具体方针、政策和规章制度，并组织实施；研究改革保险福利制度，拟定改革的规划和实施方案；综合管理保险、福利工作；研究提出发展社会保险事业的办法，指导和管理职工退休、退职工作。

　　1988年国务院调整机构成立劳动部，明确劳动部负责原劳动人事部综合管理保险、福利的职责和任务。

　　按照国务院的规定，应该说我国职工的社会保险管理工作是比较集中的，但是，实际上社会保险工作长期以来由劳动部、人事部、民政部、卫生部、全国总工会、中央组织部和中国人民保险公司等多个部门分散管理：各级政府劳动部门负责城镇企业职工的社会保险，其中，养老保险又分为地方统筹和行业统筹；人事部门负责机关事业单位职工的社会保险；医疗保险又分为两种情况，企业职工的医疗保险称为劳保医疗，由劳动部门管理，机关事业单位职工的医疗保险称为“公费医疗”，由各级卫生部门和财政部门组成的“公费医疗办公室”负责管理；各级民政部门负责农村劳动者的养老保险。由于多头管理、政出多门，结果形成互相掣肘、推诿扯皮的局面，严重影响了社会保险工作的效率。

　　1．我国社会保险管理体制，是一种过度集权的体制。从管理权限划分看，中央政府事无巨细，都要作出详尽的规定。对于我们这个幅员辽阔、人口众多、劳动者构成比较复杂、各地区社会经济情况存在很大差别的国家来说，这种高度集中的管理体制，困扰了中央，也束缚了地方，这是纵向权力划分。从横向职能划分来看，社会保障管理权限，依享受者身份逐次分割：全民企事业单位由劳动部门负责，行政单位由人事部门负责；即使同一项制度也多由不同部门管理，如职工退休养老保险，全民企业由劳动部门管，一部分集体企业由人民保险公司管，街道集体企业由街道办事处管。目前，这种混乱情况有发展的趋势。如一些省将管理全民和部分集体企业职工养老保险的事业机构定为行政副厅级，而省管理社会保险的业务部门一般为处级，还有的省将研究老龄问题的社会团体老龄委定为局级单位等。这些情况，为今后我国政府改革社会保险体制、加强社会保险管理，增加了新的难度。

　　2．从社会保险的控制机制来看，缺乏有效的监督。以劳动保险为例，制度建立初期，《劳动保险条例》明确规定，全国总工会为全国保险事业的最高领导机关，劳动部为全国保险业务的最高监督机关。但以后几年，这种部门间的监督职能逐渐弱化，从必要的监督程序、监督实施措施看，监督最终消失了。另一方面，制度自身的控制机制更差，社会保险的享受者、待遇提供者(如医疗保险中的医院、医药行业)基本没有参与协调控制的活动，缺乏费用意识，因而无从谈起监督控制；基本免费的社会保险制度，在运行过程中，也不可能产生自动控制机制。

　　3．从管理机制来看，社会保险管理行政和业务不分。长期以来，由于社会保险的行政管理和业务管理没有分开，导致政府部门只能把大量的精力用于处理社会保险业务之中，不仅难于实现上级对下级的有效监督，而且削弱了政府管理部门的行政职能，不利于政府部门履行和不断完善立法的工作职责。在业务方面，相当一部分社会保险业务由各单位直接管理，不仅分散了企业的精力，而且实际上形成了“单位保险”或“企业保险”的做法，使各单位负担畸轻畸重，苦乐不均，无法发挥社会保险分担风险、互助互济、公平分配的功能与作用。

　　(一)建立新的社会保险管理体制的必要性

　　1．现代社会保险是面向全体社会成员的。在我国，既有国家公务员，企业、事业单位职工，也有农民。社会保险的宽覆盖性、社会保险对象的多元性和复杂性，要求国家出面组织管理，统一体制，统一规划，统一政策，统一管理，才能更好地调节各方面的利益关系，才能实现社会公平的目标。

　　2．制定社会保险政策也是国家宏观经济调控的主要手段，它受到国家宏观经济环境与社会环境等因素的影响，制定和贯彻执行社会保险政策时要通盘考虑这些因素。

　　3．传统的社会保障运行机制已不适应市场经济竞争的需要，如过去国有企业、集体企业承担了职工的就业保障、医疗保险、工伤保险以及福利等，导致企业负担过重，降低了企业的市场竞争力。为了增强企业活力，需要给企业“减负”，要求社会保险工作从企业中分离出来由社会承担。社会保险运行机制的转变必然要求社会保险管理体制也相应转变。

　　4．各国社会保障的核心都是社会保险，它要遵循“大数法则”，即尽可能广的社会范围内统一筹集资金、统一调剂，这样做才能有利于分散风险损失。要在大范围内统筹和调剂基金，必须实行集中统一的管理。

　　(二)建立新的社会保险管理体制的原则

　　1．社会化原则。原有的社会保险管理体制是多头管理、各自为政，以政府各综合部门为主，按部门自上而下建立分支机构，形成条块分割。这种管理模式导致社会保险管理政策不统一，管理效率低下。现代社会保险是面向社会大众的，只有打破部门界限，实行社会化管理，才能适应社会主义市场经济和社会化大生产的需要。

　　2．稳定化原则。原有社会保险管理体制的重点在于稳定社会、维护社会安定，这是必要的，但不够全面。社会保险作为政府宏观调控经济的重要手段，也应在产业结构、稳定和发展经济上发挥作用。稳定经济也有利于稳定社会，因为经济不稳定，社会是很难稳定的。

　　3．法制化原则。社会保险管理应依法进行。原有的社会保险管理是通过规定政策和下发文件来推进的，其主要特征是行政化管理，极容易导致管理混乱，随意性强。随着社会保险事业的发展，需要制定一整套完整的社会保险法律体系，使社会保险做到依法管理。

　　(三)新的社会保险管理体制的确立

　　新的社会保险管理体制的基本特征是：建立统一的社会保险管理机构，制定和颁布统一的社会保险法律法规，建立相对独立的社会保险基金经办机构，建立专门的社会保险监督组织。

　　为此，1998年3月九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。在新的一届中央政府中，在原劳动部的基础上组建劳动和社会保障部，把人事部、民政部、卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动和社会保障部统一管理。1998年4月1日，劳动和社会保障部正式成立，下辖的养老保险司负责城镇各类劳动者的养老、伤残、遗属保险；医疗保险司负责城镇各类劳动者的医疗、疾病、工伤、生育保险；失业保险司负责城镇各类劳动者的失业保险；农村社会保险司负责农民的养老保险；社会保险基金监督司负责各类社会保险基金管理的监督工作。