教育投资体制

　　教育投资体制是指关于教育经费的来源、负担主体、经费的筹措、有效配置与管理使用的制度规范，关系到教育发展能否获得充足的经费保障，能否发挥有限教育资源的最大效应，并充分实现教育公平。

　　现阶段我国实行的教育投资体制是自建国以来几经变化而逐步发展形成的，其发展历程大约分为以下四个阶段：

　　第一阶段，1950年—1957年的集中统一管理体制。

　　建国初期，我国各项事业发展均处于起步状态，政府财力严重不足，经济发展态势不平稳。1950年，国家出台了“统一国家财政收支”的决定，即统收统支的集中管理政策。相应的，教育经费也采取了集中统一管理的投资体制，主要是由中央直接管理的大、中、小学的教育经费，列入中央人民政府预算，由财政部负责地方县立中学以上的教育事业费，列入大区或省(市)预算；乡村小学经费由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决，城市小学经费由征收的城市附加政教事业费解决，但征收地方附加公粮和城市附加政教事业费的具体办法应逐级呈报审查，由大行政区政府批准，并报中央政府财政部备案。

　　第二阶段，1957年—1979年的“条块”结合、“块块”为主的管理体制。

　　与前一阶段相比，此阶段由于注意到当时中国经济发展的实际，教育完全由国家财政承担是不现实的，必须改变以往高度集中的统一管理体制，进而转向中央集权和地方分权相结合的体制上来，积极调动和发挥地方对教育事业的领导和管理。中央财政部门应与教育行政部门共同协调商定教育事业发展计划和各项教育经费标准与定额，各地方可以根据地方实际对统一的标准进行上下浮动。当然，体制的变革并非一帆风顺。1966年以后，一场声势浩大的十年动乱使得中国教育事业发展陷入极度的困难和混乱中，为了改变经费管理混乱的僵局，国家决定从1972年开始实行“教育事业费支出单列、专款专用”的政策。随后于1974年又做出了对少数民族地区和贫困地区的教师和学生给予一定补助的决定。这些举措在一定程度上加强了政府对教育经费使用的有效管理，同时也反映出地方政府在教育投资管理中的重要作用。但从整体上看，教育投资的主体依然是政府，教育经费的来源和渠道仍然比较单一。

　　第三阶段，1980年—1985年的“划分收支，分级包干”的管理体制。

　　1980年，我国全面的经济体制改革从财政体制改革作为突破口大刀阔斧的开展起来，教育投资体制自然也应时而变。新的教育投资体制规定：各省、市、自治区教育事业所需要的教育经费，由各级人民政府自主安排，不再实行由财政部门和教育部门协商联合下达教育事业经费支出指标的投资管理办法；今后普及中小学教育的发展规划和年度计划所需经费等，由省、市、自治区人民政府统筹安排并组织实施。另外，为了改善高等学校的经费管理，对高等学校实行了“预算包干”制度，这在一定程度上扩大了地方的管理权和学校的自主权。

　　第四阶段，1985年至今的“以政府为主体，多渠道筹措教育经费”的管理体制。

　　1985年，由中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》中提出了以政府为主体，社会、企业和个人等多渠道筹措教育经费的措施和方法。这一决定的提出不仅有利于缓解中央和地方财政的经济压力，而且有利于刺激地方力量参与办学的积极性和主动性，从而增加教育投资总量，保证教育事业的有序发展。

　　(一)教育投入总量

　　(二)教育经费来源结构

　　(三)教育投资结构

　　(四)教育经费的使用

　　所谓教育投资体制改革，实质上就是要解决教育投资该由谁负担以及怎样负担的问题。从理论上说按教育投资分担的原则看，教育投资可划分为政府、社会和个人或家庭三大投资主体。那么，在实际工作中如何理顺这三者关系呢?这应该是我国教育投资体制改革的核心和关键。

　　综观各方面的研究，可将目前我国教育投资体制改革的基本思路归纳为以下几点：

　　(一)明确政府的主要责任，增加国家财政性教育经费投入

　　经济学中的公共产品理论告诉我们，教育是一种准公共产品，兼有公共产品和私人产品的属性。其外部性尤为明显，具体表现为对于受教育者来说，通过教育不仅能够提升自己的知识、技能水平，同时还会影响周围人和整个社会的发展，能够提高全国公众的素质，促进社会的整体经济发展。正是因为教育具有如此重要的特性和作用，也就决定了政府在教育发展上负有不可推卸的责任。在社会主义市场经济条件下，政府仍然也必须是教育的主要投资者。因此，现阶段我们应积极采取各种有效措施提高国家财政性教育投入，努力实现《教育法》中关于教育经费的“三个增长”和“两个比例”，即“各级政府教育拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长；使在校学生生均教育经费逐步增长；切实保证教师工资和生均公用经费逐年增长”；“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，全国各级财政支出总额中教育经费所占比例随着国民经济的发展逐步提高。”

　　(二)继续拓宽教育投资渠道，增加教育投资总量

　　在社会主义市场经济条件下，我们要充分认识市场机制的调节作用，改变以往单一的教育投资模式，建立和完善以政府投入为主、多渠道筹措教育经费为辅的投资体制。也就是说，要在保证政府主体责任的基础上，鼓励创办学校产业(尤其是高校)，以发挥学校自身优势抓好创收，弥补办学经费不足；逐步完善教育成本的补偿机制，对非义务教育阶段学生收取一定比例的学费；提倡和鼓励社会捐资集资办学，并给捐资者以一定的税收减免，以通过各种形式争取到更多的资金用于学校的建设；还可以借鉴国外的经验尝试一些新的模式，如发行教育彩票，更好地利用社会闲散资金，发展教育事业。除此之外，很重要的一点就是要大力发展和扶持民办学校。要充分认识到民办教育的重要作用，给予民办教育法律上的认可和保障；采取多种形式的民办教育模式，如民有公助、民有民办、公私合作、股份合作、国有民办等；组织对各类民办学校的监督评估和检查并提出改进的建议和反馈信息；注意保证民办教育应有的独立性和自主性，减少对其不必要的管制。大力发展民办教育，一方面有利于增加教育经费投入、缓解本来就严重的财政负担，满足人民群众对教育的消费需要；另一方面将竞争引入教育领域，有利于各公立及民办学校不断提升自己的教育教学质量水平，调动其有效办学和管理的主动性和积极性。

　　(三)建立规范的义务教育财政转移支付制度，促进地区间教育的均衡发展

　　义务教育作为一种公共产品，其提供者应该是政府，政府有责任为每一个公民提供大致相等的基础教育服务。政府解决地区间教育投资差异最常用的方法就是建立教育财政转移支付制度。目前我国义务教育财政转移支付体系尚不完善、转移支付的额度较小、范围狭窄、形式也比较单一。因此，中央及各级政府有义务也有必要自上而下通过建立规范的一般性转移支付制度和专项补助制度对义务教育提供资金帮助。具体来说，首先我们要明确义务教育财政转移支付的目标。即通过义务教育财政转移支付制度，使得义务教育经费城乡差距和区域差距逐渐缩小，全国范围内的适龄儿童和青少年都能享受质量均衡的义务教育，努力实现全国范围内义务教育的最终免费。其次，要明确义务教育财政转移支付的主体。应该采取以中央政府为主、省级政府为辅的方式，加强中央对地方政府的转移支付和省市对市县的转移支付力度。再次，确定科学合理的义务教育财政转移支付模式。即加大中央政府对义务教育的专项转移支付份额，达到"专款专用"，有效避免义务教育经费被地方政府层层挤占、挪用现象的产生。最后，设计科学的义务教育财政转移支付模型。这里主要是建立以县为单位的义务教育财政转移支付模型，确定义务教育转移支付的具体额度。尤其要注意加大对中西部和农村贫困地方教育的投资力度，已逐步缩小教育发展的区域性差距，实现义务教育的均衡发展。

　　(四)完善非义务教育阶段的收费制度，建立完善的高等教育成本分担与补偿机制

　　目前，对非义务教育阶段的受教育者征收一定学费的做法已被人们广泛接受。尤其是高等教育领域，由大学生个人缴费承担一部分教育成本的做法是合情合理的。在高等教育过程中，学生是教育的受益者，用人单位、社会和国家也是教育的受益者。因此，除学生外，用人单位、社会和国家也要承担相当一部分教育成本。对分担的比例及标准，则更需要我们对不同类型的高校以及各地区财政实际收入状况，综合加以分析和研究，并最终确定。此外，还可以借鉴国外关于成本分担与补偿的一些先进经验。如实时收费制，即学生在每学期或学年初一次缴纳学费的补偿形式；预付学费制，即指在学生接受高等教育之前就由家长按现行价格为子女付清全部学费或储蓄形式为孩子预先储备学费；延迟付费制，即学生以未来的收入或服务形式来支付现期的学费，主要形式有学生助学贷款、毕业生税、服务合同、社会奖学金等等。当然，这些制度的实施条件应该根据我国的具体国情而定。

　　(五)完善教育经费法律法规，保障教育投资体制的法制化与程序化

　　为了确保教育经费筹措与管理的规范化与程序化，我们应该尽快修改现行教育法规和财政法规中有关教育经费的内容和条款，制定《教育投入法》，使得教育投资的各个实施环节有法可依，执法必严。通过立法形式明确规定教育投资的各方主体的实际责任，才能切实将教育投资的多渠道筹措和管理落到实处。法规中重点要强调的就是政府应承担的财政责任，在义务教育方面，政府应将加大财政性教育经费投入和义务教育财政转移支付力度，重点扶持农村义务教育，逐渐缩小地区差距；在对待非义务教育方面，政府应该做到积极引进市场竞争机制，逐步建立起政府、企业、个人或家庭合理分担与补偿的新机制。