政府购买公共服务

政府购买公共服务(Government's Purchase Public Service)

　　政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

　　在理解政府购买公共服务时需要注意以下三方面内容：第一，政府购买公共服务的主体是政府，不论是一级政府，还是政府相关部门；第二，政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位，社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，企业包括国有企业、民营企业，事业单位同样也是政府购买公共服务的客体；第三，公共服务不同于私人服务。一般来说，政府购买的服务可以分为两大类：一是政府机构及其工作人员自身消费的服务，二是政府机构及其工作人员为社会所提供的服务。前者属于政府内部的服务，服务对象是政府机构和政府官员自身，后者属于公共服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。

　　政府购买公共服务是政府采购的一部分，遵守《中华人民共和国政府采购法》的相关规定。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可见采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的行为应该包括公共服务，这样，政府购买公共服务有法可依。政府购买公共服务是民营化的重要方面。著名学者萨瓦斯认为，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。欧文·E·休斯强调民营化是指从整体上减少政府的介入，减少生产、供给、补贴、管制，或这四种工具的任意组合。

　　1.激励经济学理论的借鉴

　　在经济学理论中，“激励性规制”已不是陌生的微观经济学语词，作为对既有规制理论的反思，经济学理论做了二维性的诠释，即认为部分规制的目的指向不单单是单向度的约束，而另有引导、激励性的一面。例如特许投标以特许权激励私人或组织体完成某一事务，区域间竞争规制引导双方或多方合作的实现，改观了管制、约束引致的理论僵局。经济学上的这一理论，对经济法规制理念的转变颇有借鉴意义，尤其适用于政府购买公共服务这一多元主体合作的领域。政府向社会公共服务组织购买服务，并与之形成契约式合作，如何保证其合作的持久需要制度的切实激励。于是，作为对经济学研究成果的回应，经济法必然将激励性规制的经济学理论融入其分析研究的视角中，生成了日本学者金泽良雄先生所提出的二维划分规制的理论。其中促进保护的“积极性规制”便是经济法视角激励分析的理论成因。

　　2.公私多元合作与放松规制的理念

　　就国际公共服务发展趋势而言，政府单一提供的模式早已不适用于公共服务领域，市场组织和社会组织参与和补充服务的功能则日渐受到重视，以致多元主体公私合作的模式日渐成为管理学一再主张的公共服务提供模式。更为重要的是，政府购买公共服务的模式可避免政府包办服务单一性、资源和能力有限性等弊病，满足民众对公共服务多元化的需求，更能激励公共服务的市场化购买。

　　西方国家在公共服务的提供上，经历了从规制向放松规制的转变，公共服务的公私合作模式在以社会主导抑或私化运作的格局形成强大的生命力。美国90%以上的公共服务通过私化外包的方式转包，欧洲福利国家以社会组织承接服务的形式构建“政府--社会”二元提供公共服务的格局。两种模式各有特色，其共性地特点在于放松规制，借助市场、社会组织的优势，增强政府提供公共服务的能力。

　　3.法权互动理论的佐证

　　一改传统法权“互侵”的局面，现、当代经济法在对待权力与权利的关系上更强调两者的“互动”，即主张权力与权利之间的协调。在政府购买公共服务中，政府将公共服务委托给社会公共服务组织提供，倘若以政府的权力侵及社会公共服务组织的权利，则无以有效激发后者提供公共服务的动力。于是，法权互动的理论力求凸显服务组织的权利，以恰当的法权分配保障社会组织体的权利，从而激励主体功能的发挥。

　　由此可见，政府购买公共服务的模式内含激励的要素，经济法将激励作为其基本的分析工具时，则应注重以制度的激励契合其内在激励性的需求。

　　与规制分析的不同，激励分析关注在政府向市场或社会购买公共服务的经济行为中，如何以制度鼓励与促进参与主体的发展，进而形成公共服务购买模式长久运作的机制。由此便形成了激励分析政府购买服务的基本面。

　　1.政府经济行为市场化的定位

　　政府购买，从上述的定义和名称的用词上看，是政府作为经济主体购买市场中服务的行为，学理上将之归结为“政府经济行为”。观诸政府经济行为的研究，自上世纪80-90年代至今，便有颇多的研究文献从规范化、规制政府失灵的角度出发剖析此问题，而于新近则形成了诸如管斌为代表的对政府经济行为作一博士论文层面的系统分析。[2]与此成熟的规制分析不同，在政府购买公共服务激励性的把握上，市场化的基本定位确需明晰：一则明确市场化购买的动因；二则其购买的要素，即政府购买服务的方式和购买服务的范围；再则确认政府购买服务的法律程式以规范其运作。

　　2.专业化服务释放社会组织的功能

　　政府购买公共服务是借助专业服务机构的优势完成公共服务提供的举措。在打破公共服务政府垄断、单一提供局面的同时，引导民间主体、民间资本多方地参与，推动社会非营利组织的发展，并促成市场组织功能领域的拓展。以企业服务外包的成功案例为借鉴，专业化公共服务的提供可改观当前我国公共服务多元化提供能力的不足。于是，经济法激励的着眼点则是如何通过制度促进社会组织体的培育，是政府购买服务模式又一核心的要素。

　　3.公私契约化合作的权利型导向

　　政府购买服务区别于以往政府包办、政府补贴等传统的公共服务提供方式，以契约化生成公私合作模式。此类基于合同委托而产生的公共服务提供模式，是出于社会公共服务组织权利的维护：一则可保持社会公共服务组织体应有的主体独立性而非职能授予下的非独立性，二则可明确服务的事项而并非事务的随意指定，更不会产生如俄罗斯政府主导下社会组织偏离自身既有角色定位的冲突。

　　在现代国家中，政府为了更好提供公共服务，可以向社会购买公共服务。政府与市场主体、政府与非政府组织之间不是老死不相往来，而是一种相互配合、互相制约的关系。政府可以向市场主体购买公共服务，也可以向非政府组织购买公共服务。但是，政府向社会力量购买公共服务必须有法可依，否则，政府购买公共服务的行为有可能变成推卸自身责任、转嫁政府负担、压缩市场主体生存空间、滋生腐败的行为。

　　首先，政府购买公共服务必须有明确的界限。指政府权力必须是明晰的，政府的义务必须是明确的。现在许多政府机关在编人员坐在办公室，雇用大量的“临时工”提供公共服务。这种“购买”行为不仅降低政府机关的工作效率，而且滋生大量的腐败行为。如果政府权力不明晰，购买公务服务很可能会成为政府机关工作人员减轻自己的责任、变相增加财政开支的借口。

　　其次，政府向社会力量购买公务服务，意味着政府配置资源的权力扩大，因此，除非有明确的法律依据，政府不能向“社会力量”购买公共服务。政府进入市场购买公共服务，实际上是以财政预算参与资源的配置，这样做会导致政府权力通过购买的方式进入市场领域，从而使市场主体的生存空间受到压缩。

　　正确的做法应该是，政府以自己的力量提供公共服务，或者，政府依照法律规定通过招标拍卖的方式向市场主体购买公共服务。如果没有明确的法律依据，政府把本来应该由自己提供的公共服务，交给市场主体完成，那么，政府行为的合法性就成问题。提供公共服务是政府法定的职责，只有在特殊的情况下政府才能向社会力量购买公务服务。

　　再次，健康的社会除了市场主体和政府之外还有大量的非政府组织。非政府组织不能依靠政府提供资金生存和发展，而应通过为社会提供公共服务体现自身的价值。如果政府越俎代庖，将大量本来应该由非政府组织提供的公共服务通过“购买”的方式变成政府提供的公共服务，会导致非政府组织生存的空间受到挤压。

　　部分学者认为，国务院出台政策推进政府向社会力量购买公务服务，其目的就是要大力鼓励非政府组织存在，政府通过购买服务的方式，帮助非政府组织解决生存危机。从表面上来看，这样的分析有一定的道理。但是，非政府组织之所以有存在的必要，就是因为非政府组织能够提供政府所不能提供的公共服务。如果非政府组织提供公共服务，需要政府的支持，那么，非政府组织就会出现明显的异化现象。现在我国相当多的非政府组织完全依靠政府拨款生存，这不是非政府组织发展的正道。科学的做法应该是，非政府组织依靠自身的力量，向社会提供政府不能提供的公共服务，以此来赢得社会的信赖和支持，通过公众的捐款形成良性的循环机制，在提供公共服务的同时，不断地扩大自己的生存空间。

　　还有部分学者认为政府购买公共服务有利于带动其他需求的成倍增长，这是典型的食洋不化。大量的证据表明，法规和监管不到位的情况下，政府购买公共服务不仅会导致政府的权力边界模糊，而且会压缩市场主体和非政府组织的生存空间。更重要的是，政府向社会力量购买公务服务有可能会出现大量的腐败。现在一些政府机关打着为社会提供公共服务的幌子设立各种各样的事业单位或者非政府组织，政府机关以购买公共服务的名义向这些组织输送经济利益，从而形成了特殊的权钱交易现象。比如，前些年一个“牙防组”可以收取企业数千万的赞助资金，政府成立的慈善组织每年可以得到政府数以亿计的财政拨款。

　　正因为如此，社会各界需要对政府向社会力量购买公务服务保持足够的警惕。在制度配套不完善的情况下，政府应该谨慎地投入财政资金购买公共服务，因为那样做有可能会导致整个社会资源配置更加混乱，社会腐败现象更加严重。全国人大常委会也应当尽快研究政府购买公共服务的行为，制定专门的法律规则，防止一些政府机关打着购买公共服务的幌子变相扩大行政权力，直接进行权钱交易。

　　购买公共服务是指根据预先订立的合同(协议)或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供(生产)的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。在国际上，政府购买公共服务是公共服务市场化的普遍方式。

　　英国政府公共部门引入竞争机制的主要方式是强制实行非垄断化，并极力推动公共部门与私营部门之间以及公共部门之间的竞争。非垄断化主要针对的是私有化后的公共部门，为了防止或公或私的垄断，加强竞争，英国政府对私有化后的公共部门的股份持有比例做出了明确规定。例如政府规定电力公司私有化后5年内单个持股者不得拥有15%以上的股份。对于成本巨大和风险较高的基础设施建设领域，为使潜在竞争者能够顺利进入市场并展开有效竞争，英国政府还以立法的形式要求在指定的领域必须实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出租。

　　长期以来，美国政府对公共部门的补贴一直居高不下，财政负担沉重。为此，自上世纪80年代初，政府决心“以私补公”，即通过立法的形式保护和促进私营部门进入公共服务领域，以优胜劣汰的竞争机制调动全社会的力量参与到公共服务的供给中来，最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。

　　美国公共服务购买采用了许多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前为止，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同，每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%，国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的2/3，能源部和国家航空航天总局则是联邦政府最大的合同签约者。

　　20世纪80年代以来，澳大利亚在公共服务改革实践中最为独特而又卓有成效的是其在公共就业服务购买方面的创新。澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建成了全国就业服务有限公司，并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动力市场，根据公司需要和个人意愿，实行双向选择。公司实行董事会负责制，在承揽业务方面，和其他民间就业服务机构享有同等的条件和地位。

　　经过几年的实践，澳大利亚基本实现了改革的预期目标。澳大利亚政府有关部门的研究表明，与旧体制相比，新体制充分体现了社会化和市场化在就业服务中的作用，改变了政府职能，节省了行政经费，提高了工作效率，提高了长期失业人员和其他弱势群体失业者的再就业率。