应急资金

　　应急资金是指应对突发事件的资金。突发事件是指突然发生造成或可能造成严重社会危害需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件有四个相关联的特点，即不确定性、严峻性、时间紧迫性和资源有限性。

　　(一)要加大公共财政对应急公共管理的投入。公共财政承担着配置社会公共产品和公共服务的重要职能，应当而且必须从财力上给予应急管理支持。当前我国应急管理经费的投入略显不足，财力保障水平较低。因此，要进一步加大投入。一是建立应急预算制度，从资金上确保应急管理工作的正常运转。要把应急管理部门工作运转的经费纳入财政预算；同时要在深入分析和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上，科学、合理地编制财政的应急管理预算，坚持预防和应急相结合。二是完善预备费制度，按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。预备费作为支持解决重大突发事件的一个重要资金来源渠道，应按3%的上限足额提取，并实行基金式管理，即当年预备费余额原则上不再用于一般性预算支出，相应进入预备费基金。三是在重大突发事件需要大量财政资金时，要视情况单独安排资金。

　　(二)积极探索金融保险资金发挥更大作用的渠道。目前我国应对突发事件的资金来源主体是公共财政，欧美等发达国家在应对突发事件时除了政府财政部门提供资金支持外，更多的是把风险转移到了金融、保险等商业部门，形成了有效的风险共担、利益共享的共同体。如2004 年横扫美国加勒比海地区的4次飓风，损失560 亿美元，仅保险理赔就高达270 亿美元，有效地缓解了公共财政的压力。而2003 年底发生在我国重庆开县的井喷事故，各项经济损失高达640余万元人民币，保险赔付仅为20 多万元，绝大部分损失由公共财政来承担。又如2003年“非典”，公共财政中仅中央财政预备费就拿出20亿元，而截止到当年6月9日,全国范围内有关 “非典”保险的理赔金额只约为280万元。欧美等发达国家除了利用保险市场分散风险外，近年来逐渐将目标瞄向了资本实力比较雄厚的资本市场，每次重大突发事件所带来的经济损失虽然巨大，但与庞大的资本市场相比则是一个小数目。我国利用金融保险来筹措应急资金的潜力巨大，可先在探索建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险框架求突破，政府在政策或资金上对保险机构予以支持。

　　(三)正确引导社会捐赠资金。捐赠作为一条可行的资金筹措渠道，可以有效地缓解国家应对突发事件存在的财力物力不足状况，激发公民的慈善意识，解决应急管理中的实际问题。所谓捐赠，是指捐赠人为了特定公益事业、公共目的或其它特定目的，将自身合法财产单方面无偿转移给另一方的行为。应急捐赠是指发生各种严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件后，国内社会各界、外国政府、港澳台地区及国外的组织、单位、团体、个人不附带任何政治条件无偿向灾区捐赠的救援资金、物资。

　　应急资金是一种特殊用途的资金，多在非常态下使用。但既然是资金，就有使用效益的问题。要正确使用，有效监管，既算政治账，也算经济账，提高应急资金的效益，充分发挥应急资金的作用。

　　(一)整合现有资金，避免资金的重复投入。政府在应急管理中应该建立一个良好的资源整合机制，从而有效地把国内资源与国际资源、政府资源与市场资源、社会资源整合在一起，提高政府应急管理的综合能力。从我国目前的应急管理实践来看，与上述要求还存在一定的差距: 一是由于应急管理资源的调度与整合能力较弱，影响了资源使用效率，增加了应急管理成本。二是危机处置成本控制能力差。三是缺乏追求成本——效率的制度性激励机制。从各国的实践看，突发公共事件处理成败的关键，其一是反应迅速;其二是资源整合，两者并重。我国传统的应急管理是分灾种、分部门进行的，其权力的运作流程相对分散。目前，我国的应急管理机制已经开始逐步由非常态向常态转化，由单向分类管理向系统综合管理转变。为了适应应急管理工作的新需要，应整合分散在各个部门的资金，改变过去资金分配散乱、各自为政的局面。以应急管理职能整合为契机，对分散的资源进行整合，规范预算资金的投入，避免经费的重复安排，统一协调各种资源并实现各种信息资源的共享，以更好地发挥“集中力量办大事”的政策效果。

　　(二)加强绩效考评工作，提高财政资金的效力。规范应急管理资金拨付程序，全面推行应急管理经费国库集中收付制度，同时加强预算执行监控，建立健全财政国库动态监控体系，确保财政资金使用的规范性。加强对项目资金的监督管理，提高资金透明度。建立和完善应急管理资金监管工作机制，加强对预算编制、执行的监督。对应急资金实行事前、事中、事后全过程的监督，保证财政资金的规范性、安全性和有效性。同时，积极推行政务公开，对非涉及国家秘密的应急管理资金的分配使用以及财政预决算等内容，向社会公开。建立项目绩效评价体系，提高应急管理相关公共产品和服务的质量。各级政府部门，尤其是财政部门，在关注资金投入的同时，更多地将注意力转向关注公共资源使用的影响和效果，更多地关注应急管理服务体系的质量和效率。强调结果导向，强调产出和效益。

　　(三)规范监督募集资金的管理和使用，充分体现捐赠人意愿。慈善事业的捐献制与民营性特征，以基金会为组织形式的慈善组织，决定了对慈善组织及其运作必须实行规范化管理。国际上公益组织获得公信力的最关键因素，就是严格的监管流程，包括政府的依法监管，第三方独立审计，详尽的审计报告，充分的信息公开，开放的社会监督体系等。例如乐施会针对紧急救援项目还设立特定监察程序，严格原始证明制度，公开所有款项运转。因此，国家应当制定相应的法律、法规和政策，从法制上统一规范慈善事业的性质、组织形式和具体的运作程序，以及接受捐献、善款管理、实施救助中的纪律，同时明确政府监督部门与社会协调机构，并通过政府与社会协调机构的监督确保慈善组织的运作符合法制规范，重视和培养基金会从业人员的道德素质，加强社会监督。在捐赠资金的使用上，坚持尊重捐赠者意愿和政府引导相结合的原则，符合国家事后重建规划的要求，在统筹安排各类捐赠资金时，优先安排有明确捐赠意向的项目；按照规划引导捐赠资金合理使用，避免过于集中于同一地区、同一项目。捐赠资金的使用，应优先用于民生项目。