土地发展权

土地发展权(Land Development Rights)

　　土地发展权是指土地所有人遵守土地开发的法律规定，将某块地或其上的建筑物用于某种特殊用途，包括开发地或其上建筑物的面积、密度、容量和高度。土地发展权是可以和土地所有权分离的一种财产权。

　　土地发展权是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以单独支配，它是土地处分权中最重要的权利。

　　土地发展权包括 ：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。

　　土地发展权在西方国家是一个很普通的观点：土地拥有者往往是既有土地所有权，又有土地发展权，这样的土地拥有者在其自己所拥有的土地范围内可享受自主开发建设、自主耕牧、自行开采矿山等权益。如遇国家需要占用其土地，国家必须向其购买土地发展权和征用土地所有权；但也有很多土地拥有者只有土地所有权而没有土地发展权，这样的土地拥有者只能对其拥有的土地进行延续的使用，而不能改变其使用性质，如耕牧只能耕牧，不能建设或开采，如需建设或开采、开发，则必须向政府购得土地发展权。

　　土地发展权是对土地在资源利用方面改变原有的利用形式，进行再开发的权利，是突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展，在使用上变更土地用途之权，是一种未来土地使用性质权益变更的获利性，它是一种不动产的物权。

　　l.建立土地发展权制度有利促进基本人权建设。

　　发展权是一项普遍的、基本的人权，不仅得到国际社会的确认，而且我国已将“发展”定为国家的“第一要务”，土地发展权制度建设是促进基本人权建设的重要举措。

　　2.建立土地发展权制度促进社会利益最大化，是追求社会公平的需要。

　　随着所有权的社会化，国家为了实现公共管理和服务职能，通过土地用途管制制度限制土地所有权的行使，来保护农地、营造良好的环境。但是土地用途管制制度自身带来了土地所有权人之间的不公平。一部分土地所有者对土地的利用受到限制，不能够以更有效益的方式利用土地，如将低收益的农业用地转变为收益颇高的商业用地，这部分土地所有者受“暴损’；

　　而另一部分发展不受限制的土地所有者，却因为土地用途管制制度带来的土地资源的稀缺性，获得暴利。发展受限制地区的人民牺牲了发展权益，为社会提供了良好环境、开敞空间等公共物品，反而遭受暴损；可发展地区的土地所有者为了私利开发利用土地，却获得暴利。这种现象显著不公平。如果设置一种产权将保护生态环境的正外部性行为内部化，由可发展地区的土地所有者对发展受限制地区土地所有者进行补偿，则可实现社会公平，并且激励良好环境、开敞空间等社会公共利益的提供。

　　3.建立土地发展权制度也是土地管理的需要。

　　土地发展权的缺失，造成土地使用权权能的模糊、空洞，导致其出让、转让、出租和抵押等市场交易活动不规范，城市土地发展和农地被征用等所发生的土地增值无法以产权的形式进入市场，巨大的土地增值收益无法有序流动。同时，地方政府多重目标导致的短期化、寻租等不规范行为起到推波助澜的作用。土地发展权作为作用于土地使用性质变更的财产权，为土地管理优化开辟r一条新途径。

　　科学发展观为土地发展权制度的建设提供了理论指导，科学发展观所包含的基本内容—以人为本，全面、协调、可持续发展等，都是针对当前我国经济、社会发展中存在的突出问题和矛盾提出来的，蕴涵着深刻的理性思考，体现一种完整性、系统性的发展观念。科学发展观是上升到更高的科学理论层次，认识、说明和力图解决我国经济社会发展中存在的问题，为土地发展权的设置提供了理论指导。其次国外配置土地发展权的实践做法为我国提供了可借鉴的经验。再加之我国学者自20世纪90年代以来加强了对土地发展权的研究，出版或发表了不少相关研究成果，为我国土地发展权制度的建立做了必要的理论探讨和铺垫。

　　1.有了土地发展权，就可以从行政和产权两方面明确界定政府的土地管理权限，维护土地规划的法律权威性。

　　土地发展权是土地使用性质变化发展的财产权，是一项目的性、功利性非常强的制度，是土地利用规划的法律依据。因此土地用途的更改受到产权和法律的保护，任何政府组织和个人不能肆意变更土地用途。土地规划就是对土地开发用途的产权界定，具有法律权威性必须建立对政府土地开发权限的行政和产权双重约束机制。各级政府官员应该遵循土地发展权的产权法律规定，明确各自在城市土地开发中的权能权限，不能破坏土地规划的法律权威性和非法干预土地用途变更。

　　2.构建土地发展权市场运作机制，增强市场调节作用，促进土地利用规划的调整和完善。

　　土地发展权市场运作指在土地发展权国家源头供给的前提下，由行政单独配置划拨土地发展权向政府与市场双重配置土地发展权转换。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，通过支付土地发展权取得成本，提高使用土地的门槛，从而达到控制建设用地总量、保护农用地、保护生态环境、保护城市开敞空间的目的，最终促进土地利用规划的调整和完善。

　　3.建立土地发展权的产权运作流程，优化土地开发利用管理流程。

　　土地发展权的产权运作流程：创设、让渡、变更和灭失。依据土地发展权的产权运作流程，土地开发利用操作流程进行如下优化：

• 界定现行土地利用现状和利用主体利益，确定土地使用性质变化发展的具体内容；
• 对土地使用现状变化发展进行行政和产权双重管制，有效管制土地发展权的授予、让渡、出让等行为；
• 政府对土地开发密度、强度和用途进行管理，并审批土地开发者土地开发用途变更的申请；
• 确认土地发展权因法律或事实原因的不存在，进行土地发展权回收管理，处理相关产权纠纷。

　　土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。在国外，土地发展权一般归政府所有，这主要基于社会公平的考虑。土地所有权可以买卖、土地使用权可以转移，但是土地所有者和使用者都不能随意变更土地发展权。如果土地所有者要改变土地用途或增加土地使用集约度，必须先向政府购买发展权。

　　而我国现行国有土地使用权出让过程成中，其土地使用出让金在性质上是地租。“地租是土地使用权的价格——对于土地所有者来说,地租是出售一定时期的土地使用权所收取的价格,其经济实质是土地所有权在经济上的实现；对于土地使用者来说,地租是购买一定时期的土地使用权所付出的价格”。因此，土地使用权出让金只是一定年限土地使用权的对价,而不是土地发展权的对价。

　　创立归国家所有的土地发展权尤其有利于保护耕地，使对耕地的保护置于国家的总体规划之下，从而防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用地。对确实需要变更土地使用性质的，则必须向国家购买发展权，这样就能明晰变更土地使用性质而产生的收益，以此补偿土地发展权变更后相关利益群体的损失。