农地发展权

农地发展权(Farmland Development Right)

　　农地发展权是指土地用途由农用地转为建设用地时获取经济利益的权利。

　　农地发展权是土地发展权的一项重要组成部分。创设农地发展权的最终目的在于保护耕地、保护自然资源、保护生态环境、保护农民利益和公共利益。农地发展权是一项目的性、功利性非常强的制度安排。农地发展权作为农村土地所有权的一个理论组成部分在实践中是缺失的。在实践中, 失地农民的权益屡屡受到侵害的原因就在于农民土地发展权的缺失。农地交易中涉及到各方利益的博弈, 包括原土地所有者、使用者、投资开发者、国家及行政管理者等的分担者及利益分享。

　　农地发展权是西方发达国家为了解决土地开发过程中利益冲突而被设计出来的，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境、保存古建、消除权益不公等方面发挥了重要作用。

　　总的说来，我国的农地发展权的内涵主要有三个方面：

　　(1)农业结构调整权，在农地用途不变的情形下，农民可以自由调整农业结构，进而种植较高收益的经济作物；

　　(2)变更集体建设用地权，所有权不变，农用地可变更为：农村宅基地、农村公共设施用地、公益事业用地以及乡镇企业建设用地；

　　(3)变更国家建设用地权，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用地和经营性建设用地。

　　综上所述，农地发展权是指对农地在利用上进行再发展的权利，即农地所有权人或农地使用权人通过改变农地现有用途使得土地增值，获取额外收益的权利。农地发展权是一种可以独立于农地所有权而单独行使的产权，既拥有农地所有权的农村集体经济组织可以拥有该权利，只拥有农地使用权的农民也可以支配该权利。因此，农地发展权是土地处分权中的一项重要权利。

　　第一，英国模式——农地发展权归国家所有。

　　1947年英国颁布《城乡规划法》规定：“一切私有土地将来的发展权转移归国家所有。”从这里我们可以看出在英国土地发展权归国家所有，私有土地所有人只能拥有“土地使用权”，私人如开发利用土地以改变其性质用途或提高使用集约度的前提是先行向国家购买“土地发展权”。我国有许多学者赞同以上观点，如沈守愚教授认为，农地发展权来源于国家权利之一的土地所有权，土地的使用者并非基于公共利益开发利用土地，应当向国家购买农地发展权。农地发展权归国家所有的的优点在于国家在土地总体规划范围内通过征地取得农地所有权的成本低，农地发展权归国家所有的缺点是该制度未将农村集体利益以及农民在土地增值中的贡献考虑在内，在极大的损害了他们的合法权利，不利于社会和谐发展。

　　第二，美国模式——农地发展权归属土地所有者所有。

　　美国的农地发展权归农地所有者所有，但可通过土地发展权移转制度(Transfer of Development Right，简称TDR)和土地发展权征购(Purchase of Development of Right，简称PDR)对其进行流转，在这种体制下农地发展权通过市场规律以等价交换的方式在市场上自由交易，国家对土地进行征收或征用时需要农地所有者购买发展权才能获得土地所有权。对于需要保护耕地的城乡结合部，政府通过PDR向土地所有者购得农地发展权，农地所有者出售农地发展权，农地所有者出售农地发展权后可以继续耕种这块农地，但不得改变农地用途。

　　第三，关于我国的农地发展权归属问题。

　　关于我国农地发展权归属问题，学术界有不同的主张。胡兰玲认为：我国农地发展权应该归属国家，其理由是农地发展权来源于土地所权，二者不可分割，土地在开发利用过程中的增值公共投资产生的开发利益，是属于社会利益，应当还给社会，通过农地发展权国有化的方式可以根除农地发展权私有所产生的弊端，即农地发展权收益是由政府的社会性公共投资产生的收益，如果农地发展权私有，则对于私人来说这笔收益是不劳而获的暴利，这对社会公共是不公平的。刘明明则认为：“若农地发展权归属国家，会出现利益分配的问题，无疑会增加政府的管理成本及交易成本，农地发展权应该归属土地所有者”。我国应该借鉴以上两种的经验，在国家宏观调控的基础上农地发展权归农地所有者农村集体所有，农民基于土地使用权亦可以参与一部分收益的分配。

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