国际金融反恐

　　国际金融反恐是指通过各国金融系统和机构，发现和追踪恐怖主义资金的来源和去向，从而切断恐怖主义的资金来源，使恐怖组织、恐怖分子无法生存或发展，降低恐怖活动发生的机率，达到遏制恐怖活动发生的目的。

　　具体包括三个方面：

　　一是国际公约与国家法律将恐怖融资行为规定为犯罪，通过刑法打击恐怖融资，追究行为人的刑事责任；

　　二是国际社会快速及时冻结、扣押、没收恐怖组织及个人、恐怖主义资助者的各种资产，彻底瓦解国际恐怖主义的融资能力；

　　三是国际国内加强金融监管，预防恐怖组织和个人利用金融系统筹措或转移资金。

　　1.金融反恐效果不佳

　　虽然国际金融反恐如火如荼地展开，但是国际恐怖活动有增无减。根据有关报告，2006年全球恐怖袭击事件达到14338起，比2005年增加了29%。36而且恐怖事件的实际经济开支愈来愈低。西方官员认为，基地组织花费了35万美元到50万美元进行策划，并实施了“9·11”恐怖袭击。制造马德里炸弹爆炸案的成本大约为15万美元，而制造第一次巴厘岛爆炸案的成本则大约只有1.5万美元到3.5万美元。37据估计在以色列，使用爆炸装置发动一次自杀性袭击的花费大约是150美元，38发生在沙特阿拉伯、约旦、俄罗斯、埃及、英国的恐怖袭击,也只涉及到很少的资金。而且根据一国金融情报部门查处的“恐怖资金”来说，有相当一部分被证明与恐怖活动无关。例如，美国政府的法令不可谓不严厉，39美国财政部共发出了1000多张大陪审团的传票、宣布了150多项起诉，但大多数都没有判决有罪。有关政府和私人部门的许多专家都承认，在能够提前阻止一个计划中的恐怖袭击之前，在一家银行发现恐怖分子的资金的机会非常少。欧洲的一位银行官员说:“按照我的观点，这种努力几乎没有价值。”鉴于国际金融反恐的此种效果，有分析家认为国际金融反恐是“大炮打蚊子”。

　　2.金融隐私权受到侵害

　　在金融反恐过程中采取的一些措施，例如可疑交易报告制度。有可能对客户的金融隐私构成威胁。金融隐私权（RighttoFinancialPrivacy）是一种特殊的个人资料权，是指个人对其金融信息所享有的不受他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种权利。42西方发达国家普遍重视对客户个人金融隐私的保护，认为金融隐私是个人不可侵犯的领域，是基本人权之一。一般而言，金融信息是指金融机构在业务活动中知悉和掌握的包括个人的身份、各类金融资产状况和交易情况在内的所有信息和资料。大致为:（1）个人身份信息。一般包括姓名、性别、出生年月、身份证件名称及号码、社会保障号码、联系电话、通讯地址、文化程度、职业等。在办理维萨卡和万事达卡等银行卡时,还要求提供家庭财产状况，如存款账号、支票账号、住房权属、汽车品牌年代、融资渠道、目前债务及债权人姓名和账号号码等。（2）个人交易信息。主要指账务信息（如银行账户号码、密码、存贷款数额等）、信用信息(如持卡数量、透支记录等)、投资信息(如证券账户资产构成)和保险信息等。这些信息全面反映了个人金融资产状况和信用状况,对个人而言,都是较为敏感的信息。（3）个人主观信息。主要指金融机构将与客户交往过程中所获取的衍生信息进行梳理分析后对客户形成的主观印象。如记录、分析个人持卡购物信息,就可以了解其消费的时间、地点、数额、交易对象,甚至所购买的商品种类和品牌,从而判断出其交易习惯、消费偏好,有时甚至可能整合出个人的职业背景、性格特点、不良嗜好和交际圈子等。对客户信息的保密一直是金融机构的至上原则，然而国际金融反恐一定程度上动摇了这一原则。此外，美国中情局从“世界银行同业金融电信协会”获取了几乎所有国际金融交易的详细资料。欧盟和比利时有关机构批评国际银行业协作组织“环球同业银行金融电讯协会”(SWIFT)违反了欧盟的金融数据保护规定。

　　3.增加金融机构的成本

　　金融机构要建立起一套严谨的打击恐怖融资的体系，必然要增加投入各种成本，这些成本是直接的、可见的，而产生的收益却不是直接的。例如，在英国，为了执行全球检查计划，一家中等银行每年将花费500万美元到600万美元。这种检查，包括检查客户的名字以及交易第三方的有关情况。重点是检查有可能为恐怖分子提供资金、受到联合国和美国制裁的对象的交易情况。他估计，一家跨国银行监视其分布广泛的经营每年要花费400万美元到500万美元。另外，在伦敦，仅储存数据和检索数据、将银行客户的交易数据保存5年到7年，每年就要花费上千万英镑。在美国、新加坡和许多欧洲国家也有类似规定。44金融机构成本的增加却没有相应补偿机制的话，一定程度影响了金融机构打击恐怖融资的积极性。

　　4.国家经济主权受到冲击

　　各国经济发展程度不一，特别是金融的发展程度不一和差异，导致了金融相对落后的国家不愿在反洗钱上与发达国家合作。因为他们担忧在金融体制上的过分开放和与他人的合作，将会使自己国家的金融领域受到外国金融巨头的控制，丧失本国政府对于国家经济的宏观调控能力，从而在经济上丧失主权。例如，有人认为，“9·11”事件后，美国通过全力支持金融行动特别工作组的工作，加强了对各国金融制度进行审查的行为，侵害了部分国家的主权。美国通常对金融行动特别工作组“不合作国家及地区”名单上的国家和地区进行经济制裁，并应用其在世界银行、国际货币基金组织、联合国等国际组织的影响力，断绝对上榜国家的各项援助，以迫使该国还美国的意愿进行“改革”，侵害了这些国家的经济主权。

　　5.违反基本人权原则

　　西方国家素来标榜自由和人权，现如今却往往仅凭怀疑、在没有任何证据的情祝下指控他人资助恐怖活动，没收或冻结他们在银行里的存款，直接侵犯了人权。西方社会对这一现象普遍感到担心，致使司法机构对一些诸如此类的案件不得不做出不公正的裁决，力图维护原有的秩序。但是西方政界把这种特别措施解释为在非常情况下的权宜之计，是把国家安全置于首位，然后才考虑个人的自由和权利，也就是说，不管青红皂白，先把怀疑作为指控有罪的依据，然后再来证明是否清白无辜。

　　1.恐怖主义难以认定带来合作障碍

　　关于什么是恐怖主义、什么是恐怖活动犯罪，国际上并没有一个统一的、得到公认的定义。恐怖主义是一个具有强烈政治意识形态色彩和鲜明道德价值判断的贬义词。对“恐怖主义”概念进行界定、认可或接受时，无论政府机构、研究人员还是普通公众都或多或少和有意无意地会受其政治取向、意识形态分野和道德价值判断等主观因素的制约。迄今为止，作为反恐合作的国际组织，联合国国仍未能制定和通过被国际社会广泛接受和认可的关于恐怖主义的定义。长期以来恐怖主义不能得以有效地遏制与恐怖主义不能被清楚地界定直接有关。无法设想，反恐合作在目标不确定的情况够取得预期的打击效果。各国金融机构依照本国国内法报告与恐怖犯罪有关的可疑交易所采取的标准不一样，所收集的金融信息也有所差异。对恐怖犯罪认定的不同为此类案件在信息交流、引渡、起诉等方面的国际合作也带来障碍。例如冻结帐号甚至停止为可疑金融交易服务，如果缺乏对恐怖主义活动、恐怖分子、恐怖组织认定的可靠信息，就很可能造成对他人经济活动权利、金融隐私等权利的侵犯。

　　2.金融机构与监管当局的合作普遍不理想

　　金融机构与监管当局的合作普遍不理想，原因是金融机构与监管机构认识存在不一致。金融机构及其从业人员在洗钱活动中，往往不会成为洗钱的受害对象。相反，他们通过进行金融操作或者提供金融服务，还可以从中获取一定的经济利益。因此，金融机构及其从业人员对于反洗钱往往有一种“事不关己”，无动于衷的观念。在这种情况下，金融机构及其从业人员就难以有反洗钱的积极性与主动性。而没有他们的积极主动配合，也是不可能有效地反洗钱的。因为，毕竟每一笔洗钱活动都要经他们的手成交、转移，他们处于反洗钱第一线，绝大多数要依靠他们提供的情报信息来查处洗钱案件。而监管当局对金融机构的合作认为是理所当然，缺乏相应的激励机制。此外，监管机构高估了金融机构对客户行为的识别、控制能力,47现行的司法、金融系统对网上银行、基金会、信托公司、地下钱庄、慈善组织等更缺乏有效的监管，使得恐怖融资有机可乘。本来，金融机构的反恐融资工作已经十分困难，收效也不大，而监管、查处这些非金融机构，例如地下钱庄等，司法资源更为有限，操作难度更大。

　　3.国际金融反恐所需要的刑事司法协助进展缓慢

　　在目前的国际社会背景下，任何国家的刑事司法机构都无法超越一国主权的范围，在他国领土上自由地进行追诉犯罪活动。这种国度的界限，使得一个国家仅仅依靠自己的力量不能达到有效预防和打击国际恐怖主义融资犯罪的目的，每个国家在行使自己的刑事管辖权时，不得不寻求其他有关国家的协助与配合。因此，国家间的金融机构协助、刑事司法协助就显得尤其重要。

　　4.利用金融反恐谋求霸权私利引起不满

　　主权是国家最主要、最基本的权利，对内表现为最高权，即国家对其领土内的一切人和事以及领土外的本国人实行管辖的权利；对外表现为独立权，即在国际关系中具有独立的地位，不受别国的管辖和支配。从传统国际法上看，主权是不可侵犯的。但今年来，各国打击恐怖活动的行为，特别是国际金融反恐措施对主权的冲击按照传统的国家主权的思维是难以想象的。例如美国通过FATF对加勒比地区国家的金融主权横加干涉，尽管这些离岸金融中心和恐怖袭击没有任何联系，美国仍要求提高金融监管标准和金融系统透明度，向美国执法机构提供相关金融信息，以求能全面监控进出加勒比地区国际资金的流动情况。又如，在美国根据自己的标准制定的恐怖主义黑名单中，将多国公民列入名单之中，要求相关国家和金融机构冻结其财产，而又不说明任何理由。美国的金融反恐早已超出“斩断恐怖主义财源”的需求，究其背后的金融逻辑，莫过于控制国际资本市场资金流向，打击、控制敌对国家、新兴国家的资本市场，以维护美国在国际金融秩序中的支配地位，继续“美元霸权”。美国的做法引起其他国家的强烈不满。

　　1.进一步明确恐怖主义概念

　　“对恐怖主义概念界定的不清和任意扩大不仅对如何评价某种暴力行为产生了消极影响，而且对有关国家开展反恐合作也有不良影响。”49要有效地预防和准确地打击恐怖主义融资犯罪，首先要明确什么是恐怖主义，否则就容易出现偏颇，不利于反恐。当然，要做好这一项工作还有一定的难度，由于各国社会政治、经济制度存在很大的差异，并且由于历史、文化、传统的不同，导致价值观、法律观的极大不同。但国际社会普遍认识到恐怖主义的巨大危害，所以即使对恐怖主义难以达成共识，各国也应采取相应措施，积极开展国际合作，打击恐怖主义活动和各种恐怖融资行为。国际社会应当尽可能准确地认定“恐怖组织”、“恐怖分子”。立法应当将认定权限作明确、可操作性的规定,行政或司法部门、中央银行等监管机构应当提高对信息的监测分析能力,经过严格甄别和审核,提供尽可能准确的“恐怖组织”、“恐怖分子”的情报,减少差错,将侵犯公民权利的几率降到最低。

　　2.金融机构和监管部门加强合作

　　从金融机构自身角度而言，要切实有效地加强反恐工作，首先，金融机构及其工作人员应充分认识到这一举动的必要性。由于开展金融反恐工作要求金融机构投入一定的资源，在特定情况下还可能对业务造成不利影响，所以金融机构可能对加强金融反恐的积极性不是那么高。但是，金融机构应该认识到，金融的本质是信用，金融机构良好的声誉和形象才是赢得客户、获取中长期利益的根本法宝。金融系统有意或无意被恐怖分子利用，将会损害金融机构的声誉，并对金融机构及整个金融市场造成损害。其次，金融机构开展金融反恐的积极性不高，客观上与金融市场竞争秩序不规范、不正当竞争行为存在有很大的关系。金融监管部门要致力于维护公开、公平、公正的金融市场竞争秩序，加大对金融机构不正当竞争行为和违规经营行为的现场检查力度，同时要规范处罚行为，减少处罚的随意性，以促进金融机构依法合规经营。总之，在监管当局与金融机构之间,应当建立对金融机构的激励与约束并举的机制,使得对恐怖资金的查处不致流于形式。

　　3.金融反恐措施应符合比例原则

　　价值冲突中的“比例原则”，是指“为保护某种较为优越的法价值须侵及一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度”。例如，为维护公共秩序，必要时可能会实行交通管制，但应尽可能实现“最小损害”或“最少限制”，以保障社会上人们的行车自由。换句话说，即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价，也应当使被损害的价值减低到最小限度。恐怖主义活动涉及面宽，破坏力大，又往往隐匿诡秘，采用惯常的执法措施来侦查和防止恐怖行为很难起作用，反恐法赋予执法部门较大的调查权并对涉嫌恐怖活动者及其行动进行严控，是国家利益和社会福祉的现实要求，打击恐怖犯罪的需要要求公民自由作出一定让步，但对金融隐私权及其他人权的保护应当贯彻始终。而且，依法惩治恐怖犯罪必须正确理解和运用《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定的克减措施。克减措施的最终目的不是为了限制人权，而是允许缔约国在合法有限的条件下减免履行人权条约义务，同时仍要最大限度地保护人权。

　　4.反对金融霸权，加强国际合作

　　当前国际社会金融反恐的效果不佳，其中一个原因还在于“金融反恐”中的霸权主义。恐怖主义破坏国际稳定，国际金融霸权同样破坏世界和平。在金融领域，美国以“金融反恐”之名行推行“金融霸权”之实，借“反恐”之机整顿国际金融秩序、控制世界金融市场、控制国际资本流向，扩大势力范围，遏制现实或潜在的竞争对手，从而起到维护美国的金融霸权的作用，必然引起被攻击国家的抵抗和相关利益国家的反感，从而使国际矛盾更加复杂化。在经济全球化的今天，恐怖主义之所以世界共诛之，是因为恐怖主义有违人类的文明与秩序。从这个意义上说，恐怖主义不是一个国家一个地区之痛，而是整个人类共同的梦魔。同时，国际金融反恐所需的刑事司法协助一直以来都是法律领域主权性最强的领域，在此领域国际合作的阻力要比单纯的民商法领域大。因此，金融反恐合作需要以互信、互利、平等、协作为前提，坚持尊重主权、互不干涉内政原则，加强互信互利的各方面国际合作。