区域经济政策

区域经济政策(Regional Economic Policy)

　　区域经济政策是指政府制定和实施的旨在协调、促进区域经济发展和各种法令、条例和措施。它是政府干预区域经济、规范区域经济主体的经济行为、诱导和保证区域经济按既定目标发展的重要手段。

　　一般而言，区域经济政策具有以下特点：

　　其一，差异性。

　　其二，综合性。

　　其三，协调性。

　　其四、阶段性。

　　随着世界经济全球化和区域一体化的发展，区域经济政策分化为两种类型：超国家层次的区域经济政策和国家层次的区域经济政策。

　　超国家层次的区域经济政策。是指区域性组织制定的涉及该组织内部成员国经济发展的相关政策，如美洲经济圈、欧盟、东盟经济圈等的有关政策。超国家层次的区域经济政策涉及关税、货币发行、外汇管制、移民限制等多方面的政策。

　　国家层次的区域经济政策。主要指一国各级政府为解决各区域体系之间经济发展的关系而制定的经济政策。国家层次的区域经济政策只涉及国家内部的区域公平发展、产业合理分布和地区利益协调等，并从全国各地区的发展需要，制定一系列指导性的产业、投资、科技、劳动、环保等方面的政策。

　　因此，科学而合理的区域政策应该是由一系列相互联系、综合协调的单项政策共同组成的政策体系，是中央政府和较高级的地方政府制定的、旨在规划各区域的产业重点及方向、协调区际关系的政策总和。

　　我国的区域经济政策主要是为了实现国家经济发展计划而制定的，所以，它的基本功能就是对全国趋于经济发展进行统筹和协调，指导各个区域的经济的发展，把每个区域都纳入到全国经济发展之中，充分发挥地区间的优势和潜力，为全国经济发展做贡献；根据局部利益服从全局利益、短期利益服从长远利益的原则，协调各个区域的经济发展与全国经济发展的关系，以及重点发展区域与其他区域发展的关系；根据平等互利、分工合作、共同发展的原则，协调区域之间经济发展关系，推动区域之间分工与合作；根据加强民族团结、增强国家凝聚力、经济发展和社会进步协调的原则，协调经济发达区域与经济欠发达之间的关系，促进欠发达区域的经济发展。

　　与国家的经济计划和宏观管理体系相对应，我国的区域经济政策主要是由国家计划部门和有关的经济管理部门执行的。一般地，计划部门负责区域经济政策的制定以及为执行此项政策所需配置的国家资源的分配，有关的经济管理部门则根据计划部门的方案负责具体的实施。同时，各个区域政府的计划和经济管理部门将按照国家计划和经济管理部门的要求，负责在本区域内完成趋于经济政策的有关具体内容。时间证明，这样一种执行体系对趋于经济政策的实施是比较有效的。

　　我国区域经济政策一直是包含于国民经济发展的宏观政策体系之中，具体是在国民经济和社会发展的各个五年计划中体现出来。因此，区域经济政策既要服从国民经济和社会发展的计划，又是宏观经济管理中十分重要的组成部分，在宏观经济管理中居于从属地位。

　　1、制定区域经济政策要服从全国经济整体发展的需要。

　　2、区域经济政策必须服从国际形势变化和国家安全战略的需要。

　　3、区域经济政策必须服从全国社会发展的需要。

　　区域经济政策的基本目标可以归纳为经济稳定化、资源配置高效化、分配公平化三种，即解决公平与效率的问题，使国民经济增长最快，资源的空间配置最优，区域问收入、福利、增长等方面的差别缩小。

　　1．稳定发展经济

　　由于发展水平高的中心区域与发展水平低的外围区域的对立存在，经济发展的稳定性在于两类地区的协调发展。低收入地区的经济增长既有利于全国经济总量增长，同时区域差距趋向缩小，但集中经济、市场机会和心理上的偏好等，都往往有利于富裕的区域，使这类地区的发展往往较快。要实现经济稳定发展，必须依据当时、当地的经济状况，正确确定两类地区的发展速度比例，既要保证国家经济的一定的增长速度，又要保证地区差距不要过分拉大。区域经济政策是协调这个关系的最有效的杠杆。

　　2．高效配置资源

　　要保证区域经济的协调发展，就必须有重点地在区域间进行资源配置，以实现区域经济增长。由于产业经济活动的空间非平衡分布，实施促进产业增长的政策，必然要求相应的区域经济增长。但是，这并不是说每一区域都应具有门类齐全的产业结构以实现经济流程的区内自我循环，而是要根据地区优势，形成地区的特色产业。

　　各区域的自然资源禀赋是区域政策无法干预的，但生产要素区际流动即资源的空间再配置，是区域政策作用的重要着力点。如抑制落后地区人才和资金的过度外流，区域间不合理运输等引起的交易成本过高等，实现区域间及区域内人口、生产等社会经济活动的合理空间布局。

　　实现生产要素空间流动合理化和高效配置资源，是区域经济政策的基本目标之一。

　　3．公平分配收入

　　缩小区域间在收入、就业、福利等方面的差异，是各国、各级政府的责任。尽管区域间发展差异难以避免，但是，区域间收入水平、就业水平、福利水平的差距不能过大，因为这关系到国家的巩固、民族的团结。目前通行的调节方法是补偿原则和转移支付，如果仅凭补偿原则和转移支付不能达到这一要求，则应采取相应的政策措施对落后地区予以帮助，如加大对落后地区的投资，用政策措施鼓励社会资金投向落后地区等。

　　实现宏观经济在空间层面上的均衡发展，在依靠市场作用的基础上，还需要辅之以强有力的政府干预，即由政府制定各种区域政策，借助行政、经济诸杠杆调控区域经济运行，以求区域均衡发展。具体说来，之所以有必要制定区域政策来调控区域经济运行，主要基于以下四个方面的原因。

　　1．市场经济在区域发展与运行方面存在功能失灵

　　市场机制主要以价格反映资源的稀缺程度，体现商品和劳务的成本或效用，在二者存在显著差异的地方，可能会导致资源的配置失误。从空间角度看，在生产或分配上存在密切的前、后向联系，或在布局上有着相似指向性的产业布局与某个拥有特定优势的区域会形成聚集经济效应，而企业总是倾向于在这种地方聚集，市场作用使这种聚集的趋势越来越明显，使外部不经济和环境恶化等问题越发严重。

　　2．区域经济具有要素分布的空间上的不平等性

　　要素分布不平等和现代经济活动的某些内在特点，使得区域间均衡发展必须不断地进行资源的空间再配置。然而，在正常的市场调节下，这一过程可能进行得过于缓慢。原因在于，市场是通过调节产业经济活动来调节区域经济的，因而这一过程取决于产业经济的特点，而现代产业经济的四个基本特征都可能会加剧区域经济的非均衡发展。一是农业在产业结构中的比重降低，农村劳动力向城镇迁移；二是制造业由于技术进步的作用对原料的依赖度渐渐低于对市场的依赖度；三是随着经济发展和收入水平的提高，服务业的比重上升，而有利于服务业发展的只是人口聚集的城市；四是自由竞争的市场条件不复存在，在不完全竞争市场中，如仅靠市场调节的缓慢作用来引导和调节资源在产业间和区域间的再配置，只能在产业兴衰的“事后”才能见效，这无疑会在客观上造成繁荣与衰退并存的区域不平等。

　　3．不平等的区域竞争使区域差异扩大不可避免

　　市场对区域经济的调节作用，主要是通过竞争机制来解决区域资源配置的效率问题，但是，在这种市场力量的作用下，也会产生一种区域累积因果效应，从而加剧区域经济发展的不平衡。因为一旦某些地区由于初始的优势而比别的地区超前发展，那么由于既得优势和聚集经济，这些地区因市场的作用而持续、累积地加速增长。长此以往，即使是平等的产业竞争，也会表现为不平等的区域竞争。此时，市场无力集中支配资源，实现资源的区域合理配置。要克服这些弊端，就必须发挥政府的作用，而政府的作用手段，最后都归结到政策上。区域经济政策由于要解决空间经济的问题，因此十分引人注意。

　　区域经济政策的手段包括使用什么工具、采用什么方法实现区域经济政策的目标。其主要手段包括：

　　(1)财政金融和税收手段。由财政转移支付、税收优惠、贷款优惠和地区援助等手段组成。

　　(2)基础设施投资手段。由公共设施建设、投资环境改善和专项基础设施建设基金地区分配等组成。

　　(3)政府行政手段。由政府工业建设许可分配、政府项目、政府采购和军事订货分配、就业补助、技术援助等组成。

　　(4)区域开发手段。由区域与城市开发规划、贫困地区开发基金、国土整治规划、研究与开发经费分配等组成。

　　(一)调节资源配置

　　区域经济发展的资源是有限的，而且各地区资源的分布极不平衡。政府对资源的配置是表现其对资源的所有权，市场对资源的配置则使资源利用达到最大效益。区域经济政策的作用是使这两种配置结合起来，达到最优化。

　　1．调节区域资源结合的形式

　　产业发展的资源组合，亦即劳动力、资金、技术、原材料等的配给情况，只有通过市场，才能达到合理的平衡。市场作为看不见的手，可以自动协调各种要素的供求关系，增强各类要素的弹性，并通过价格变化，调整各类要素的供求量，调整替代关系，并通过区际贸易，弥补本区域某种要素的不足。但是，市场在许多情况下具有盲目性，政府区域政策的作用，在于克服市场的盲目性，使资源配置更适合绝大多数人利益的要求。

　　2．调节区域资源配置的数量比例

　　资源配置的数量，在一定区域的一定时间内，受到区域市场发育状况的限制。投资数量的多少，与区域内能够提供的资金数量有关，而区域内的投资量，又受到区域储蓄率的制约，区域储蓄率最直接的影响因素是当地居民的人均收入。所以，区内投资量是一定的，扩大投资办法，是通过资金市场，吸纳区外的投资。一个区域能够容纳劳动力的多少，与当地的投资情况有关，与当地的其他生产资料的供应亦有关。如果一个地区不能容纳过多的劳动力就业，解决劳动力就业的办法，就只有允许其自由流动，加入区外的劳动力市场中去寻求出路。区域经济政策的作用在于引导投资和人力资源流向最需要的地区或国家亟待发展的地区，形成公平发展的态势。

　　(二)加快区域经济的要素流动

　　区域经济政策对区域经济发展的作用，表现为对区域要素流动的推动作用。由于和区域的各种生产要素分布丰富程度有不尽相同的作用，区域经济政策的实施，在于改变过去那种生产要素静止不动的状况，使之流动起来，通过流动，各区域输出多余的要素，输入缺少的要素，使区域经济发展获得新的活力。

　　1．劳动力的区际流动

　　由于劳动力的迁移性流动，受到种种条件的限制，目前劳动力区际流动的主体，主要是以迁移性的劳工流动和部分迁移性的人才移动为主体。例如，中国的民工流动，基本是从西部、北部流向东部、南部，农村劳动力大量流向城市。民工流动的速度加快，规模扩大，从20世纪80年代末期的4000万人，增加到1995年的8000万人，2000年达到1亿人，目前估计为1．2亿～1．5亿人。

　　一般来讲，劳动力流出的地区，人均国民生产总值远远低于流入地区，而总人口、经济活动人口却相当多，职工人数较少，有向外流出的条件。劳动力流入地区，则由于其人均国民生产总值较高，职工人数占经济活动人口的比重大，新增加的劳动力，大量由外地民工来补充。

　　劳动力区域问流动的主要作用，在于其催化了劳动力市场，加速了城市化的进程。对注入地区来说，解决了新增劳动力的来源问题，特别是第三产业发展的劳动力来源问题；对流出地区来说，解决了一部分农村剩余劳动力的就业问题，同时又为当地发展积累了一部分资金。劳动力区际流动中产生的问题，则应通过规范市场，加强管理去解决。

　　2．资本的区际流动

　　资本作为生产要素在各区域间的流动，基本上有三种类型：第一，直接投资。经济主体跨区域投资兴办企业。第二，融资。通过金融机构将其他区域的资金引人本区域。第三，区际贸易。商品或服务的款项在区际的往来。

　　关于第一种形式，以中国为例，由于各地区经济发展速度的加快，特别是各主要城市经济技术开发区的兴起，区域间的直接投资呈多样化趋势。区域经济政策的作用，在于规范和引导资金的区际流动，特别是引导资金流入那些资源丰富、资金缺乏的地区，以创造新的发展活力。

　　通过金融手段来融资，是促进资金区际流动的更为重要的方面。最常见的是通过发行股票及股票交易筹集建设资金。企业对股票上市之所以积极性很高，是因为通过上市，可以在短期内筹集到大量资金，对企业扩展很有好处。但是，如果企业准备不足，没有能够获利的投资项目，也会背上一个大包袱。中国中央政府在上市公司的分配方面适当向落后地区倾斜，是解决落后地区资金筹资困难的必要手段，也体现出政府对资本市场的方向、区域分布的政策调节力度。

　　3．技术的区际流动

　　技术的区际流动，包括技术人员的区际流动，技术设备、产品、信息的区际交换。

　　技术人员的流动，往往与经济发展水平、生活环境、收入预期等有很直接的关系。区域技术人员的流动典型的是中国的长江三角洲地区。苏南乡镇企业的很多技术人员来自于上海。最初是乡镇企业招聘一些“星期日工程师”，让上海企业中的技术人员利用休息时间为乡镇企业服务，并获取一定的报酬；然后是招聘一些离退休的技术人员，为他们准备很好的生活条件，使之能发挥余热；现在，则发展到以优厚的待遇招聘现职的技术人员、大中专毕业生等，以及通过企业间的合作，由上海的企业向乡镇企业派出技术人员。这种技术人员的流动范围也在扩大，从过去仅限于苏南，发展到苏北、浙江、安徽等地。在北京、天津及其他的大城市周围，也有类似的情况，只是规模要小些。

　　技术设备、产品、信息的区际交换，往往与区际的投资和商品贸易有直接的关系，同期流动。在一些中心城市，技术产品交易会、拍卖会和博览会等都在一定程度上促进了技术的区际转移。

　　(三)调整区域经济的产业结构

　　通过制定区域经济政策来促进地区产业结构的调整，以达到产业结构的合理化，是政府的重要职能。

　　区域产业结构受区域市场规模、区域要素供给的双重制约。根据英国经济学家克拉克的分析，生产要素随着经济发展水平的提高，在不同产业之间进行流动。劳动力从第一产业流向第二、第三产业，并在第二、第三产业问不断流动，以寻求收人的最高；资金也同样在各产业部门间流动，新增加的资金投入不断在不同部门间变化投入比例，以获取更高的收益率。但是，在收入水平一定的情况下，区域的市场需求是一定的，要素投入变化的直接后果，是产业部门发展规模的变化，低收益部门的萎缩、淘汰和新生部门的发展相伴而行。区域经济政策的作用，在于支持国家鼓励发展的部门，限制要淘汰的部门，从而达到优化资源配置的作用。

　　产业结构的调整，关键是要发展有创新能力的新的产业部门。如果继续保持目前的产业结构而不加以改变，大多数第三世界国家，保证继续快速发展就有很大问题。所以，改变产业结构，实现产业结构的高级化，是刻不容缓的任务。高新技术产业、汽车工业、机械工业、电机电器工业、化学工业等技术、资金含量高的产业部门，应当是发展的重点，工业结构的重型化是不可避免的。

　　此外，还有一个产业结构的趋同，对产业结构的趋同，应当有正确的分析和认识。产业结构的趋同，往往是在低水平上的趋同，而不是在高水平上的趋同。对于发展中国家目前存在的技术水平的差别或梯度现象，并不意味着产业的发展必须遵循等距平等的原则。

　　(四)促进国际区域经济合作

　　国际经济合作对区域经济发展的影响越来越明显。以我国的广东省为例，2000年对外贸易额为1754．9亿美元，占全国的37％，外商直接投资112．8亿美元，占全国外商直接投资的27.70%。其国内生产总值已达9506亿元，居全国第一位，国民生产总值的年增长率也居全国前列。可以说，发展外向型经济，扩大国际经济合作，是促进广东经济快速增长的主要因素。利用两种资源，开发两个市场，充分利用临近港澳的地理优势，有效利用香港产业结构调整的有利时机，只要向着扩大国际经济合作的方向前进，将会大大促进广东经济的发展。

　　由于国际市场早已分割完毕，打人国际市场，就意味着竞争，就必须引进新技术，更换新设备。然而，进出口本身是互联的，不能只出不进。经济越往前走，国际竞争对手就越强大，经济就越发达。各地区应把本地的对外经济合作纳入政府的工作安排，制定出一个长期的对外交流的区域经济政策。在世界经济趋向一体化的今天，任何地区不加强对外交往都肯定要落后。

　　(五)加快区域社会发展，振兴文化、教育和科技

　　文化教育和科技发展的前提，是增加投入。在国家投人的同时，地方政府的投入也应相应增加，同时鼓励企业增加投入。各级政府的投入，主要应用于改善条件，增加设备，以及改善生活环境。企业的投入侧重于对教育、科研经费的补充。加强对文教设施的投入，不可能全靠政府，社会办高等教育是发展的方向。教育管理机构应当是管理、监督并普及初中教育，政府通过各种措施，使企业将大量资金投入到教育部门来。这一切都有赖于区域经济政策的合理安排。

　　科学技术对社会发展的作用更直接、更明显。培养出一大批优秀的科技人才，用先进的技术手段装备我们的企业，是一个地区永远立于不败之地的必要保证。尽管各地区的条件不同，但都应当在区域经济政策中明确以发展科学技术为方向。瞄准国际的先进水平，让本地区的产品在高技术的领域里进行国际竞争，内地则应根据本地的情况，建立合理的技术结构，并在自己具有优势的技术领域内，参与国际的经济合作。

　　区域政策作用的重点对象主要有两类适用区域。

　　(一)重点发展区域

　　这类区域要么重点发展的产业较为集中，要么经济发展所需的战略资源较为丰富，它们都是从国民经济持续、快速、健康增长的角度所作的选择，这些区域或者具有投入产出高效率，能够带动其他区域的经济发展，或者具有保证国民经济持续增长后劲的重要资源，需要重点开发。

　　1．中心城市地区

　　中心城市地区是经济发展的增长极，是带动广大地区增长的力量源泉，具备大量有实力的产业部门，已经具备了自我发展的能力。对中心城市地区的重点发展政策，关键是指导这些地区的产业结构调整，并引导这类地区能够达到经济社会协调发展。2．经济技术开发区经济技术开发区是以引进先进技术、先进管理经验和海外资本为主要目的建立起来的专业化经济发展地区，产业发展的外向型(面对国外和区外)表现得十分明显。对经济技术开发区的区域经济政策，基本取向是以促进技术进步、发展具有带动性的主导产业为主要目的。

　　(二)“问题”区域

　　这些区域的“问题”往往在于区域经济失调或区域企业竞争力衰退，其共同症状为长期经济增长缓慢，长期高失业率，生活水平低，人口大量外迁等，“问题”区域主要包括以下几类。

　　1．落后地区

　　通常有两个标志：一是按某个标准看是过分低下的收入水平，二是高于平均值的失业水平和一种人口过多外流的倾向。归根到底，经济结构落后是落后地区不能跟上时代步伐的症结所在，这不仅是发展中国家经济发展的通病，而且在发达国家的一些地区也严重存在。因此，扶贫和落后地区开发，使其经济起飞并进入自我持续的经济增长，是国家区域政策的重要内容。

　　2．萧条地区

　　经济萧条地区的通病是经济结构陈旧，它们曾经是发达地区，但随着时代的发展，原有支柱产业大都由创新阶段进入了衰退阶段。但是这种区域由于种种原因未能及时调整产业结构，结果陷入了结构性危机之中。其主要症状是产品需求收入弹性低，销售市场难以扩大，且在低成本区域的挤压下，生产难以维持，企业开工不足，失业率高，地区经济增长缓慢，人口外流。但是它们与落后地区的显著区别在于这些地区人均收入和生产力发展水平仍较高，经济有一定基础，科学文化也较发达。这些有利因素对萧条地区摆脱困境大有裨益。

　　3．膨胀地区

　　膨胀地区的通病是经济结构臃肿、紊乱，其经济发展规模过大，超过了区域经济承载力，这类区域常见于发达国家和一些发展中国家的大都市区，突出的如美国的纽约一费城地区，英国以伦敦为中心的英格兰东南部地区，法国以巴黎为中心的中部地区，印度的孟买地区等。这些地区表面上经济繁荣，经济总量在全国的比重大，兴旺产业在全国占的比重也大，就业率高，人均水平高，但是潜在的问题也很多，主要是新旧产业过度集中，造成严重的不经济和环境恶化、公共设施成本剧增、居民生活质量下降。

　　一般认为，区域政策在经济起飞过程中最为重要，这一阶段经济社会的空间结构变化也最为剧烈，就区域而言，在起飞前漫长而缓慢的变化积累过程中，区域政策尚无着力之点，难以发挥作用；进入后工业化社会后，区域政策的重要性也趋于减退，重点在于萧条衰退地区的再开发和过度密集的大都市的疏导；只有在经济起飞、城市化进入高潮、空间不平衡发展较快的时期，才是区域政策真正发挥作用的时期。