养老服务社会化

　　养老服务社会化是以构建居家养老为基础,社区养老为依托， 机构养老为补充的运转协调、服务高效的新型老年社会福利服务体系和养老服务模式。该模型的建立， 具有服务主体多元化、服务方式多样化、 服务对象公众化、服务队伍专业化等特点， 是适应人口老龄化发展形势，探索众多老人养老服务需求的崭新视角。

　　(一)从我国人口老龄化趋势看，养老服务必须走社会化道路

　　新中国建立至今的半个世纪的时间里，中国人口由建国初期的4.5亿增至当前13亿，接近建国时人口的三倍，中国人口的平均寿命由建国时的40多岁增至现今70多岁，人口再生产的类型已从“高出生率、高死亡率、高增长率”转变为“低出生率、低死亡率、低增长率”，且在庞大的人口基数下，中国老龄人口所占比例已接近11%。今后一个时期，老龄人口还将以每年3.2的速度增长，这还未把科技进步的因素考虑进去，如果人类掌握了遗传技术，将人的衰老基因向后拨一拨，老年人的数量就可想而知，仅目前我国80岁以上的老人就有1500多万人。但我国目前还处在社会主义社会的初级阶段，经济基础相对薄弱，生产力水平不很发达，这意味着我国是在经济尚不发达的情况下进入老龄社会，“未富先老”使得社会在汹涌而至的“老年潮”面前有些应对不及，就拿福建省来说，60岁以上的老年人已达到407万，约占全省总人口的11.6%，到2050年，老年人口将超过1390万，占那时总人口28.1%，由于老年人口规模大，高龄老年人口逐年增加，老年人养老成为亟待解决的社会问题。加快推进养老服务社会化，是应对人口老龄化、缓解社会福利供需矛盾的有效手段，也是加快建立健全老年服务体系的迫切需要。因此，要满足老年人口对养老服务需求，光靠国家投入举办养老服务机构是远远不够的，必须走社会化的道路。

　　(二)从社会转型、家庭养老功能弱化看，养老服务必须走社会化道路。

　　随着经济发展和社会的变革，家庭养老功能正在逐渐弱化。家庭养老功能弱化主要原因：一是子女数的减少；二是代际居住方式的变化，即从过去的共居转向分居；三是劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少作子女的陷入了某种角色冲突，即“事业人士”和“孝顺子女”角色的冲突。因此，传统的家庭养老、家庭照顾和家庭模式，都在不同程度上发生着深刻的变化。从上世纪七十年代末开始，有4亿领了独生子女证的儿童，待他们结婚之后，形成了“421”(四个老人，一对夫妇和一个孩子)格局，就算他们都与其中一方的父母生活在一起，还有一半家庭的老人必须面对空巢，何况随着人们生存竞争的加剧，跨地域职业流动的加速，生活方式的改变，独生子女政策的推行，在老人身边的子女能有一半的一半就算不错了。据有关资料透露，全国有25.8%的老年人因子女长大远走高飞而静守空巢农村老人与儿女分居的比例已占45.3%。另外，当前单身的、不要孩子的夫妇增多，20、30年后，中国大地上，将有一大批丧偶和独身老人进入独居老年人行列，成为特殊的老年人群体，他们既无家庭，更无儿孙辈的照顾，由此而增加了独居老年群体的特殊福利服务。他们日常生活的照料在相当大程度上要依赖于社会。迫切要求发展各项养老服务功能，满足他们的需求。为此，大力推进社会养老已是大势所趋、势在必行，将社会养老作为家庭养老的有力支撑，有利于形成代际和谐的家庭和社会关系。

　　(三)从老年福利服务的现状看，养老服务必须走社会化

　　从福建省老年福利服务的现状看，还存在不少问题，主要表现有：一是数量少、规模小。目前，国办社会福利机构842个，其中城市综合性老年福利机构69家，乡镇敬老院773家，床位18500张。民办养老机构80家，其中已建成营业的有63家，床位4276张，全省平均每千名老年人拥有养老床位4.54张，现有的老年床位数与“十五”规划提出床位数达到每千名老人10张以上相差甚远。目前，国办养老机构仅仅能够满足“三无”、“五保”对象供养和少量自费代养。民办养老服务机构普遍存在规模偏小、设施简陋、护理条件差，与国家规定对养老机构的要求和老年人的需求还有很大差距；二是资金缺乏。由于政府对国办社会福利机构投入较少，服务功能不配套，不能发挥国办社会福利机构在社会福利事业发展中的示范、辐射作用；民办养老服务机构前期投入较大，又得不到政府的补贴和银行的贷款支持，导致民办养老服务机构发展迟缓，数量少，积极性不高；三是服务人员整体素质偏低。国办的养老机构由于管理体制问题，工作人员出现年龄偏大、文化水平偏低、护理人员素质较差等现象，据统计，全省现有养老护理员819名中，高、初中文化占84.2%，大专学历1.7%。高级工56名、中级工106名、初级工220名。民办养老机构服务人员的来源主要是从下岗女工和农民工。上述服务人员缺乏医疗、康复、服务的专业技术人才，总体上还没有跳出传统的服务范围、服务方式和服务手段。使老年人的服务需求得不到满足。

　　(四)从国办社会福利机构改革看，养老服务必须走社会化

　　国办社会福利机构改革，主要受以下三个因素影响：一是受“外部社会化”冲击。外部社会化是指福利改革主要发生在公有福利机构之外的社会领域，这集中反映为资金来源、服务设施建设多元化、服务对象公众化、服务队伍专业化，这种改革模式的基本目的是打破国家垄断社会福利事业的状况，从多元化角度增加福利事业发展动力和活力，形成社会各界共同兴办社会福利事业的局面。二是政治体制改革和政府职能转变，使国家福利模式逐渐转化为“小政府、大社会的模式”。面对人们对社会福利服务需求扩大，政府不再采用由国家包干的方式，而是希望通过“社会福利社会化”的方式进行，改变政府既是所有者与投资者，又是管理者与经营者角色。三是政府要确立平等的市场主体地位，实现公平竞争。目前国办福利机构的服务对象已经很大程度上社会化了，但在资金模式上仍然维持原来的国家福利体制，以养老机构为例，国办的养老机构仍然享受政府财政的支持，而社会办的养老机构难以获得政府财力的支持。在市场竞争中双方不是在一个起跑线上，从而制约了民办福利机构的发展。因此，国办社会福利机构步入市场是社会发展的必然趋势，也是社会化发展的必然要求。民政部门在上个世纪80年代提出了“社会福利社会化”的工作思路，经过二十多年的探索与实践，国办福利机构从改革内部的管理制度、用工制度和分配制度入手，初步实现了由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、福利型向福利型经营型转变。应该说这些都为进一步深化体制机制的改革奠定了基础。但是，这只是局部的，随着经济、社会的发展和人口老龄化趋势的加剧，人民群众不断增长的福利服务需求与福利服务供给严重不足的矛盾日益突出，还必须深化改革，探索公有制的多种实现形式，在管理体制和运行机制方式上逐步实现“公办民营”。

　　(一)有一套较完善法律法规与政策做保障

　　其一，在1995年出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》提出了“国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施”，还明确提出：“地方各级人民政府应当根据当地经济发展水平，逐步增加对老年福利事业的投入，兴办老年福利设施”。

　　其二，在2000年经国务院批准，国务院办公厅转发了民政部等11个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》(以下简称“意见”)。这个《意见》以求实创新的精神，提出了推进社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求，标志着我国社会福利事业的发展进入了一个新阶段，在我国福利事业发展史具有划时代的意义，《意见》提出了“发展其他多种所有制形式的社会福利机构”的目标和构想，制定了社会力量举办社会福利机构的优惠政策，如用地、用水用电、医疗保障等。并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》、《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的指导意见》，还与建设部联合下发了《老年人建筑设计规范》。同年10月，财政部、国家税务总局也下发了《关于对老年服务机构社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非

　　其三、近年来，为了应对人口老龄化的挑战，探索社会福利社会化新路子，从社会化养老服务为突破口，民政部于去年下发了《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，在全国确定了46个区(市)、福利机构作为全国首批养老服务社会化示范试点单位。如果这项工作取得进展，由此会带动整个社会福利事业的大发展。近期，民政部又下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，广泛动员社会力量多渠道、多层次参与福利事业，开展形式多样的系列服务，进一步明确和重申了支持社会力量兴办社会福利机构的优惠政策和鼓励措施。可以看出，社会福利社会化的工作重点是加快推进老年人社会福利事业的发展进程。这些政策的出台，可以说是推动养老服务社会化的“尚方宝剑”。

　　(二)有国内养老服务社会化实践的成功经验和做法

　　上世纪90年代以来，在各种政策鼓励下，社会中的个人和各类组织利用各种社会力量举办老年福利事业，较好地满足了老年人及其家属的需求。很多省(区、市)都在积极探索发动和依靠社会力量发展社会福利事业的新途径，并在实践中积累了一定的经验。如温州市充分利用民间资金充裕、海外华侨众多、多数村级集体经济雄厚等有利条件，发动社会力量，通过集体出资、个人集资或企业赠资、社会捐资、销售福利彩票筹集等多种渠道，创办多种所有制形式的福利机构，从而较好地解决了社会福利事业发展对资金的需求问题。广东省积极培育和发展中介组织，由原来民政部门一家直接管理向通过中介组织间接管理、行业管理、股份制管理形式转变，把国有社会福利机构实行合资、合作、一院两制、理事会和董事会或公办民营等新的管理体制和管理形式。上海市政府出台了《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目，进一步推进本市养老服务工作的意见》，推出了包括加强养老服务设施建设与管理、养老财政补贴、支持养老服务、鼓励到养老机构就业以及医疗政策等五个方面的18条优惠政策和措施，鼓励、扶持非公有资本进入养老服务领域。辽宁省在推进养老事业向养老产业转换的社会化进程中，坚持事业养老和产业养老“两个轮子一起转”实现社会效益和经济效益同步发展。浙江省宁波市实行居家养老，政府埋单政策，对高龄、独居的困难老人，都可以享受上门服务，每天接受服务1小时，每人每年需2000元服务费用由财政负担，企业、个人也可认购。湖北省出台了《社会福利机构民办公助办法》、《社会福利机构公办民营指导意见》。这些改革与尝试为推行老年福利服务社会化提供了可资借鉴的经验。

　　(一)进一步加快国办养老服务机构改革步伐，促进养老福利机构社会化

　　对国办养老福利机构改革：一要实现经营方式多样化，也就是将经营权以承包、租赁、出让、委托经营、参股等方式转交给企业、社会组织或个人以及外资等市场主体，由市场主体自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，探索走“公办民营”发展路子；二要实现服务对象公众化，也就是引导国有养老机构从单纯为“三无人员”、“五保户”对象服务向为社会公众服务转变，有偿、低偿和无偿相结合，可以利用空余场地兴建老年公寓，向有需求的老年人提供服务，使养老福利机构不仅能生存，而且能发展；三要实现运行机制市场化，也就是要改变计划经济条件下的管理方式和运行机制，实行领导聘任制、行政领导负责制、量化责任指标。在用人、分配方式上引入竞争机制，实行竞争上岗，人员收入与工作业绩挂钩。在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变；四要对部分窗口式的规范福利机构加强指导，充分发挥其在人才和服务设备方面的优势，成为当地社会福利服务中心和基地，发挥骨干和示范作用。

　　(二)鼓励和扶持社会力量参与养老服务事业

　　鼓励和扶持社会力量兴办养老福利事业，对政府、投资人、广大老年人都有受益，主要体现在：对政府和投资人来说是双赢的局面，一方面减轻政府承办社会福利事业的压力，又发展了社会福利事业；另一方面可以减轻投资人的负担，抵消养老服务机构部分经营成本之后，养老服务机构可以拿出更多的资金改善养老服务机构环境，提高服务质量，降低收费标准，使公众可以享受低价高质的福利服务，最终受益者是广大老年人。笔者认为，在市场经济条件下，政府要切实转变职能，主要从宏观管理、政策指导、制订政策、区域养老服务机构设置规划、促进交流、典型推广、辅导培训等方面提供服务，而不是具体的公共服务事务，要把政府包办公共服务转到支持和管理社会力量办福利上来。有很多民营企业家愿意办福利事业，政府就要想办法为他们创造条件。目前，国家对养老事业的发展已经出台了一系列优惠政策，主要包括：对养老服务机构的建设用地和房屋建设的有关费用、煤气水电费、电话安装等方面给予优惠；对政府部门、企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老服务机构，及其自用房产、土地、车船暂免征收企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车辆使用税；对企事业单位、社会团体以及个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除；对老年服务机构收养人员中已参加基本医疗保险的，在取得基本保险定点资格的养老机构就医所发生的医疗费用，可按基本医疗保险的规定结算等等。这些配套政策的出台，可以为养老服务机构节约大量运营成本，调动社会力量参与养老事为的积极性，保证了其基本收益和必要的回报。但这些优惠扶持政策在实施过程中，由于涉及范围广、涉及部门多，制约力弱，加之这些政策比较宏观，出现落实难的现象，投资人得不到真正的实惠，积极性不高。因此，能不能转化为实实在在的物质利益，关键看是否能落实，各级政府部门将这些优惠扶持政策细化、量化、具体化地进行落实是实行“民办公助”最有效的办法。同时，还应根据当地经济发展情况，研究制定出系统性、操作性更强的养老服务事业配套优惠政策，推动养老服务事业的发展。

　　(三)依托社区推进社会化养老体系的建立

　　我国在经历了20余年改革后，社会转型使得社区事业成为最受社会成员欢迎的一项社会事业，经济体制改革引起的社会结构变迁，使得中国的社区服务功能不断放大，体现在“单位功能的外移”、“城市结构的变化”、“生活方式变化”、“民主参与意识的增强”等诸多方面上，这也是社区服务与社区建设发展速度之快的原因所在。对老年人来说，社区是他们晚年生活最主要的也是最理想的活动场所，老年群体对于社区的依赖、亲近和需要日渐增多。据调查数字显示，只有6%的老年人表示在生活不能自理的情况下愿意住进养老机构，绝大多数老年人愿意在家养老在社区里养老。目前，政府已将社会保障网逐渐在社区延伸，譬如，国家将退休人员社会化服务工作交由街道社会保障事务所承担，包括为退休人员提供退休金发放、医疗费报销、文体活动、困难帮扶、节日慰问等项服务，可让广大老年人在不离开他们长期生活的社区条件下，得到他们所需要的服务，这样既能给老年人生活带来归宿感，也能减轻政府财政负担，而且还可以提供就业岗位。但社区是否具备这样能力，或者说社区应该如何尽快加强能力建设来满足老年群体的需求，笔者认为，根据当前家庭小型化、空巢家庭和独居老人的增加趋势，家庭赡养功能弱化的特点，依托社区，推进社会化养老主要建设三个体系：一是建立政府在依托社区推行养老社会化过程中的主导作用体系。首先，要做好市政规划，在新建居民小区或改造老居民区时要将为老服务设施纳入城市规划；其次，要大力培育中介组织，按照市场化运作方式，建立社区养老服务超市、老年综合服务中心、互动式异地养老服务中心等，为养老市场的发展搭建社会平台；第三，制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资养老设施和参与为老报务，保护其产权、服务和劳动成果。二是建立社区养老服务信息网络系统，实现区、街、居三级社区服务中心(站)联网，通过与区各相关职能部门联网，实现部门联老年人家庭的应急处理服务，与社会孤寡老人、高龄老人、特困老人家庭联网，实现老年人“一拨通”紧急呼叫服务。建立社区老年人档案，依靠这些档案，社区服务组织对社区内的服务对象和服务内容能够做到心中有数，把老年社区服务网络建设纳入社区建设中。服务内容主要包括丰富老年人的闲暇生活、日常生活照顾服务等，形成就近、便捷的社区居家养老服务网络。三是建立和完善社区老年人医疗保健服务体系。大力推进城镇医疗保险制度改革，在城镇要扩大医疗保险覆盖面，特别是要扩大退休职工的参保率，方便老年人就医。社区卫生站应纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围。要建立和完善对城乡贫困老人的医疗补助制度，确保困难老人、高龄老人的疾病得到及时治疗。要加强健康教育和预防保健工作，为社区老年人建立健康档案，提供疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询等服务。

　　(四)多渠道、多形式筹建资金，支持民办养老服务机构的发展

　　民办养老服务机构属于非营利的社会公益性组织，其特点是：投入大、收益薄、收效慢，如果单纯按照成本核算，在创办初期基本处于亏损状况。因此，资金是发展老年福利服务事业的物质基础，没有钱，发展等于空话。目前，福建省民办养老服务机构的发展与沿海省市相比有较大差距的原因，除各级政府未将其纳入当地国民经济和社会发展的总体规划外，最主要的是各级政府未能出台扶持民办福利机构的各项优惠政策，特别是没有出台“民办公助”的办法，影响社会力量举办养老服务机构的积极性。据调查，由于资金短缺，老年设施设备购置方面的投入严重不足，过于因陋就简，导致服务设施不配套、服务和管理水平较低、床位利用率不高、经营效益不佳等现象。在人们生活水平还不高、社会公益意识单薄、募捐来源不稳定、筹集资金单一的情况下，如果能得到政府的补贴，无疑会促使其更快地发展。因此，政府扶助民办养老机构的发展显得非常重要。目前，许多省(区、市)积极开展了养老机构“民办公助”尝试。如上海市政府今后将对新增的按标准建设、依规定运营的养老床位给予补贴5000元，补贴资金主要来自上海市建设财力和市福利彩票公益金。对于吸纳“双困”(经济困难、自理能力困难)人员占70%以上的社区公益性养老机构，由市、区(县)促进就业专项资金酌情给予一次性开业补贴。社区公益性养老机构需要贷款的，可以按有关规定申请由上海市促进就业专项资金担保的开业贷款，担保的开业贷款金额最高50万元，贷款期限最长可以放宽到5年。北京市民政局资助社会力量兴办社会福利机构实施细则(试行)中规定：凡属资助范围内，符合资助条件的，由法人(非政府机构)，自然人及其他组织举办的，自收自支、自负盈亏经营的养老服务机构，按入住满一个月的托养人员实际占用床位数，每月每张床位补助100元。这些民办公助的优惠政策出台，给养老服务机构带来了生机和希望，也是扩大老年福利服务资金来源的主要途径。笔者认为，公共财政支持，对养老机构的发展具有重要意义。如有的国家和地区老年社会福利服务开支在政府财政预算中占有一定的比例，日本占国民总支出的10%左右，香港占6%左右，因此，我国养老服务的财力供给应像教育、卫生、体育那样，在中央政府和地方政府的财政预算中形成一定的比例。为此，建议：一是加大各级财政的扶持力度，如对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴；对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的，应按当地标准支付生活、照料服务等费用；二是鼓励和发动社会各界对民办养老福利机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除；三是对民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。

　　(五)加强养老服务人员培训，实现养老服务队伍的专业化

　　推行养老服务社会化，提高养老服务质量，最大限度地满足老年人对福利服务的需求，是做好养老工作的出发点。现今的养护对象寻求的已不仅仅是衣食居住等问题，其要求已从寻求生活援助的低标准迈入了寻求心理援助、追求精神生活的高档次，具有需求多元化、多层次的特点。因为这些入住的老人，有的由于子女忙于事业无照顾而入院的老人注重的是精神关怀，有的由于家庭不和睦而入院的老人寻求的是心情愉快，有的由于家居拥挤而入院的老人不舍的是儿女亲情，有的由于生活不能自理而入院的老人需要的是天天有人照顾，有的由于身边无子女而入院的老人寻求的是消除孤独寂寞等等。面对这些不同的需求，要求护理人员必须具备高尚的职业道德、宽厚的文化基础知识、过硬的专业技能、良好的心理素质，造就一支职业化、专业化的队伍，是养老服务成败的关键。目前，我国对养老服务人员教育培训一直采用非正规“自我”教育培训的方法，教育培训渠道不畅，养老服务队伍的专业人员十分匮乏。调查发现，服务纠纷常常与部分管理、服务人员法制观念比较淡漠，人员素质普遍偏低有关，影响养老服务事业的发展。因此，在推进养老服务社会化进程中，建立健全一个社会化的规范的教育培训体系，是关键的必要条件。一是要有计划的在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，把养老服务的教育培训溶合到社会的大教育系统之中。二是要制定社会福利服务岗位专业标准，实行职业资格和技术等级管理认可制度。三是开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平。

　　(六)完善行业管理体系，健全监督机制

　　逐步完善养老服务机构的质量管理体系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政监督机制，引入管理中介组织，建立养老服务监督检查行政执法队伍，确保养老服务管理质量。相关部门要研究制定包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理水平在内的质量检查标准，建立经营管理人资质评估认证制度，促进养老服务机构健康、有序、规范发展。同时充分发挥社会福利协会等行业协会作用，在服务方面，发挥协会的桥梁、纽带、协调作用；在沟通方面，开展信息交流及对外交流活动，组织学术讲座，提高人员素质和专业水平；在监督方面，参与制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督。