公共决策权力

　　公共决策权力是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力，决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。

　　公共决策权力是一种公共权力，其本源是来自人民的授予，直接来源于法律的授权，任何公共决策行为都必须得到人民的认可并符合国家法律规定；人民授予公共管理部门和公共管理人员一定公共决策权力的目的，是用来解决社会公共问题，为社会公众提供公共服务，任何公共决策权力都不得滥用或用于私人目的；公共决策权力的运用必须向社会公开并有社会公众的参与，而不能独断专行或凭个人主观好恶而恣意妄为；公共决策权力的运行必须受到约束和监督，并承担相应的责任；公务人员是“社会的公仆”，他只能通过自己的职业行为来获得相应的社会回报。

　　公共决策权力根据法律地位可分为正式的决策权力和非正式的决策权力。正式的决策权力以国家强制力为后盾，具有合法性、权威性等特征。如立法机关、行政机关、司法机关和政党所拥有的决策权力。非正式的决策权力虽然没有合法性、权威性，但它能够通过各种途径参与到决策的过程中来，对公共决策产生重要的影响。如利益集团、大众传媒、公民所具有的影响力。随着时代的发展，非正式决策权力在公共决策体制中的作用越来越大。

　　为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者(权力主体)不得不采用各种手段来控制自己的决策权力。最常见的手段是：

　　(1)说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上的说服；

　　(2)威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；

　　(3)交换：交换的基础是双方均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；

　　(4)施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对权威的认可，并由此产生命令一服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。

　　公共决策权力角逐的中心问题是利益，对权力的追求实质上就是对利益的追求。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：

　　首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。按照政治学理论的观点，公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益之间的关系，解决各种利益之间的冲突。在现实中，公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现，而公共决策权力的权威性又来自社会公众的认可，必须通过增进公众利益，为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。

　　其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。决策权力运行的过程就是各种利益之间互相讨价还价的过程，这种情况发生在体制外利益集团与决策者之间、利益集团之间，也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈的过程。因此，最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策，而是在综合了各种利益要求的基础上形成的满意决策。

　　最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化，社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生，要求公共决策权力体制作出相应的反应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突，保持社会的稳定，以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时，改变现行决策体制的要求将带来更大的压力和挑战。

　　根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。

　　立法机关、行政机关、司法机关和执政党等政策活动者拥有一种合法权力去制定公共政策，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使用暴力。因此，他们拥有的决策权力就称为正式的决策权力或权威的决策权力。而利益集团、公民、大众传播媒介等政策活动者，他们在宪法上不拥有合法的决策权力，但他们又是作为一个重要因素甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，他们拥有一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参政意识的增强，非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公共决策过程中将发挥越来越重要的作用。

　　公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国在社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。

　　1．西方公共决策权力的分配及运作

　　美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方两大类。官方的政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说，他们拥有正式的或权威的公共决策权力。非官方的政策主体包括利益集团、在野党和作为个人的公民，他们拥有非正式的或非权威的公共决策权力。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活动中所起的作用和产生的影响是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异。在有些国家，议会处于公共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心；在有些国家，国家元首拥有实权，在公共决策过程中发挥着主导作用；在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策中很少起实质性的作用。

　　西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说，西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党作出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程中，安德森认为“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚合’的功能，即政党努力将利益集团特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。虽然这样，在西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多或少地考虑他们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制行政机构，从而获得行政大权。

　　2．我国公共决策权力的分配及运作

　　在我国，利益集团和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益集团在其所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益集团或直接参与决策过程，表达自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更加真实、广泛和协调。由于传统的全能政治的影响，中国利益集团所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，利益集团的壮大和发展，以及在公共决策中充分发挥其决策权力，将成为必然的趋势。