低开出口发票

　　低开出口发票是对外贸易经营者在对外贸易中，向进口商提供的自制出口发票的票面价值低于出口报关时所提供发票票面价值的行为。

　　(一)不法外商意图偷逃关税

　　据了解，低开发票问题主要发生在我对某些法律制度不太健全、通关管理不太规范的亚非、拉美及中东欧一些国家的出口过程中。这些国家的海关监管较松，少数不法进口商有机可乘，通过低价报关偷逃关税。而我对美国和欧盟等发达国家的出口过程中，很少出现低开发票问题，其原因是这些国家监管严密，信用体系发达，进口商不敢、也不可能低价报关。为了偷逃关税，不法外商向我出口企业提出虚开造假的要求，这是出现低开发票问题的根本原因。

　　(二)我少数企业为拿出口订单协助造假

　　从税务部门了解到，国内企业低开发票，协助进口商偷逃进口国关税，既不涉及我国内税源流失，也不涉及骗取我国的出口退税问题，未列入税务执法的重点整治范围。在这种情况下，我少数企业，尤其是一些财务管理混乱、守法意识淡薄的小企业，为了拿到出口订单，迎合进口商的非法要求，以“阴阳票”(发票联与存根联所填金额不一致的发票)的形式向对方开具虚假发票，甚至提供盖有公司印章的空白发票，协助进口商低价报关。

　　(三)低开发票问题不易调查取证

　　取证困难是低开发票问题长期存在的一个重要原因。由于出口发票的发票联在对方海关(进口国)，只靠国内的审核稽查不能及时发现虚开造假问题，我国已经查实的低开发票问题，都是通过将国外海关提供的发票联与境内的存根联相核对才发现的。

　　目前，税务和商务部门对出口发票的审核措施主要有两项，一是生产企业申请“免、抵、退”必须向税务部门提供出口发票，二是企业申报出口退税需由商务部门对发票进行财务审核，由于管理部门无法将发票联和存根联进行核对，当出口企业以“阴阳票”形式虚开发票时，从存根联无法查出虚开造假问题。

　　(四)处罚低开出口形式发票缺乏相应行政法规

　　我国现行的发票主要分为两大类：一类是增值税专用发票，另一类是普通发票，这两类发票均盖有“全国统一发票监制章”，由税务机关根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国税收征收管理办法》、《中华人民共和国发票办法》和《增值税专用发票使用规定》等有关法律法规进行管理。

　　据了解，我国出口企业向外商提供的一直是形式发票(PRO—FORMA INVOICE)。形式发票不是由税务机关监制的，没有盖“全国统一发票监制章”。既不是增值税发票，也不是普通发票。根据国际惯例，形式发票由公司自己制作，内容包括：发票号码、日期、出口合同号码、唛头号码、商品规格与数量、单价、总值等，形式发票盖公司法人和公司印章，进口商可凭形式发票报关。

　　目前，我国尚没有制定针对形式发标使用和管理的法规。对于虚开高报出口发票行为涉及出口骗税的，可以根据有关打击出口骗税的法律法规给予处罚，实际操作也很简便，但是对于低开出口发票则没有任何管理和处罚措施，无法可依，难以处理。

　　(五)低开出口发票问题长期存在的深层次原因

　　由于我国少数企业和公民缺乏现代市场经济条件下的信用意识和信用道德规范，当前，在国内流通领域一定程度上存在虚开普通发票现象，这是低开出口发票存在的土壤。低开出口发票是虚开普通发票现象在出口领域的延伸。

　　一是我国商品在国外海关低报进口，容易引起反倾销诉讼和反吸收调查，反倾销法中所说的损害，就是指进口产品以低于正常价值的价格。在进口国销售，并对进口同类产品的国内产业造成实质性损害、实质性损害威胁或对进口国国内产业的建立造成实质性阻碍。二是虚开发票问题反映出企业财务管理混乱，审计不力，这个问题往往在单个反倾销诉讼案例中不利于该企业获得“市场经济地位”。三是低开发票往往造成我同类产品在同一出口市场恶性价格竞争，严重损害产业和国家利益。四是虚开发票不仅危害相关企业的资信和商誉，更会影响到我国的国家公信。

　　(一)完善相应法律法规建设

　　尽快出台有关形式发票管理的法律法规，使管理有法可依。可考虑修改《中华人民共和国发票管理办法》，把形式发票作为一种特殊的普通发票，由国家统一管理。

　　(二)通过部门协作，加强对外贸企业的教育和管理

　　对国内企业协助外国公司制作虚假发票问题，相关管理部门(税务、海关和商务部门等)应密切协作，加强信息沟通，打防结合，加强正面引导和教育。一是在全国外贸企业中广泛宣传低开出口发票的危害性，要求企业增强对低开出口发票危害的认识，开展自查自纠自律，坚持杜绝虚开发票。二是充分利用与有关国家签署的政府间海关事务协议，与有条件的国家进行定期或不定期的海关数据交换、核对，当国外海关请求我核查发票的有关信息时，获得第一手资料的海关及时与税务和商务部门联系，反馈信息，税务和商务部门立即调查取证。

　　(三)加快推进外贸企业信用体系建设

　　外贸进出口经营权实行登记制后，从事外贸业务的企业数量将急剧增加，新进人市场的企业，尤其是一些小企业急于寻找买家，在不法外商的要求下，低开出口发票问题可能会更加突出。为了对市场交易进行信用监督、维护贸易秩序，应积极推进外贸企业信用体系建设，收集违法违规企业的相关纪录，以备今后将其列人黑名单，重点核查。从规范外贸经营秩序的需要来看，积极和主动的策略，是从外贸运行中考验和强化信用，通过正确引导，把外贸企业信用纳人健康的轨道。

　　(四)改变管理观念，延伸贸易管理

　　要彻底解决低开出口发票问题，需要内外贸协调配合，制定法律法规，规范国内企业的经营活动，净化贸易环境，使虚假发票失去生存的土壤。

　　低开出口发票行为处罚暂行办法(2006年1月10日中华人民共和国商务部、海关总署、国家税务总局令第26号公布自公布之日起3个月后施行)

　　第一条 为规范对外贸易秩序，维护国家对外贸易利益，根据《中华人民共和国对外贸易法》、《行政处罚法》和其他相关法律法规，制定本办法。

　　第二条 出口发票可分为监制出口发票和自制出口发票。监制出口发票是指由各地税务部门统一印制和监管的出口发票；自制出口发票是指对外贸易经营者自行打印的出口发票。

　　第三条 本办法所指的“低开出口发票”是指对外贸易经营者在对外贸易中，向进口商提供的自制出口发票的票面价值低于出口报关时所提供发票票面价值的行为。

　　第四条 在出现以下情况时，商务部会同税务总局进行调查，海关总署予以配合：

　　1．国内企业、相关行业组织等关于涉嫌存在低开出口发票行为的举报；

　　2．进口国相关政府部门正式提出的关于涉嫌存在低开出口发票行为的通报；

　　3．通过海关互助合作，发现对外贸易经营者涉嫌存在低开出口发票的行为；

　　4．其他关于涉嫌低开出口发票行为的举报。

　　第五条 商务部在接到调查请求之日起10日内，对调查请求情况进行初步审核。根据审核结果，对于危害国家对外贸易秩序和对外贸易利益的，将有关材料移交海关总署，海关：总署在接到商务部移交材料起50日内将对是否存在涉嫌低开出口发票行为进行核对，并将核对结果移交商务部。

　　商务部在接到海关总署核对结果之日起10日内，对初步认定存在涉嫌低开出口发票行为事实的，将有关材料移交税务总局；税务总局在接到商务部移交材料起50日内对对外贸易经营者是否从事该涉嫌低开出口发票行为进行调查并将调查结果移交商务部，但凡涉嫌偷逃骗税需移送稽查部门立案调查的，不受此限。对初步认定不存在涉嫌低开出口发票行为事实的，商务部应终止调查。

　　根据上述调查结果，商务部在确认存在低开出口发票行为时，自收到税务总局的调查结果之日起15日内依法对低开出口发票行为进行初步裁定，并将裁定结果在10日内书面送达相关对外贸易经营者；对确认不存在低开出口发票行为的，商务部应终止调查。

　　第六条 在初步裁定送达相关对外贸易经营者之日起7日内，相关对外贸易经营者如有异议可向商务部提交书瓦申辩材料，并可提出听证申请。

　　第七条 商务部对相关对外贸易经营者低开出口发票行为的处罚进行听证的，应当遵照《行政处罚法》的规定。

　　第八条 自初步裁定做出之日起50日内，由商务部对相关对外贸易经营者的涉嫌低开出口发票行为进行最终裁定。

　　第九条 对存在低开出口发票行为的对外贸易经营者，商务部依据《行政处罚法》的有关规定，对初次违反的企业予以警告；对第一次警告后2年内再次违反的企业除予以警告外，可以并处3万元人民币以下的罚款；以上违法行为，对外贸经营秩序造成严重影响的，可视其情节，给予违法企业禁止其在1年以上3年以下期限内从事有关对外贸易经营活动的处罚。对于负有主要责任的企业法定代表人，可视情节，禁止其在1年以上3年以下期限内担任外贸企业法定代表人。

　　以上处罚，将依据《对外贸易法》及相关规定进行公告。

　　行政处罚决定书应自行政处罚做出之日起7日内送达相关对外贸易经营者。

　　第十条 当事人对第九条所列行政处罚不服的，可_以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。

　　第十一条 有关单位和个人应当对商务部、海关总署和税务总局的相关调查给予配合、协助。

　　商务部、海关总署和税务总局对调查中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。

　　商务部、海关总署和税务总局的调查人员在调查过程中应该遵守国家相关的法律、法规和规章。

　　第十二条 在调查过程中，如发现对外贸易经营者涉嫌低开监制出口发票的行为，由税务总局依据《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定进行调查和处罚。如发现有走私及违反海关监管规定的行为的，由海关依据《中华人民共和国海关法》及《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的规定进行处罚。

　　第十三条 本办法中调查程序的日期均指工作日。

　　第十四条 本办法由商务部、海关总署和税务总局负责解释。

　　第十五条 本办法自发布之日起3个月后施行。

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