伞形监管

伞形监管(Umbrella Regulation)

　　伞形监管是指金融控股公司的各个子公司根据业务不同接受不同行业监管机构的监管。

　　联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司的整体资本充足性、风险管理的内控措施，以及集团风险对存款子公司的影响。

　　首先是入门认证监管。

　　金融控股公司必须向美联储提出申请才能获得认证。在《金融服务现代化法案》通过的前5年，有637家公司（包括46家外国机构）被认证为金融控股公司。当然，通过认证是有条件的，主要是金融控股公司的所有附属存款机构必须资本充足，管理良好，并且其《社区再投资法案》评级（CRA评级）必须在满意级别或以上。

　　其次是维持认证监管。

　　美联储要求金融控股公司提供报告，对其进行检查。如果已获得认证的金融控股公司没能保持住资本充足或管理良好的评级，美联储将对该机构采取矫正性措施。如果该机构不能改正其缺陷，美联储可以命令其将任何不合规的附属机构予以出售。如果金融控股公司没能符合CRA评级的要求，将被禁止开始从事任何“性质上属于金融业务”的新业务。比如，PNC金融服务公司在2000年被认定为金融控股公司，但在2002年，美联储发现其有被转移到三个表外特殊目的载体（SPV）而没有报告为损失的贷款重新作为坏账计提了损失。美联储要求其重新申报收入，并重新作为坏账计提损失，美联储和货币监理署联合宣布该控股公司和银行已经不再符合《金融服务现代化法案》所规定的金融控股公司的标准。

　　《1999年金融服务现代化法案》颁布以后，美国应对混业经营的发展趋势形成了介于纵向监管与统一监管之间的“伞状监管”模式，美联储作为金融控股公司监管者处于伞尖，负责评估和监控金融控股公司的整体经营，其他行业监管机构针对各自负责的金融行业进行纵向监管。这一监管模式在历史上发挥了较好的作用，曾经一度被认为是最完美的监管模式。但是在监管体制的自然进化过程中，美国的监管机构日益臃肿，逐渐发展成为“双线多头”的监管体制，即联邦和州政府双线负责，美联储、证券交易委员会、货币监理署、全国保险监管者协会、联邦存款保险公司等金融监管机构分头负责的监管模式。尽管这一模式较好地实现了专业化分工，但是美联储的伞尖功能逐渐被削弱，各监管机构缺乏沟通与协调，整个监管体系产生了监管范围的交叉和重叠，出现了监管真空与疏漏，混业监管模式名具而实未至。在变化多样的金融创新和层出不穷的衍生工具泛滥的背景下，这种“双线多头”监管模式因其僵化与刻板而漏洞百出，终于没能抵御次贷危机的爆发。

　　为了改进和优化美国金融监管体制，奥巴马政府在《金融监管改革白皮书》设想扩大美联储的监管权限，强化其对规模巨大的尤其是其破产将引致系统性风险的金融控股公司(Too Big t0 Fail FinancialHolding Companies，TBTF FHCs)的监管功能。同时设立金融服务监督委员会(Financial Service Over-sight Council，FSOC)，推动联邦金融监管机构的沟通与协调，促进信息共享与联动。美联储和即将设立的FSOC实现联合监管(Consolidated Supervision andRegulation)，共同保障金融稳定。此外，《白皮书》还重新分配了相关金融监管权限，试图避免权责不清的窘况，消除监管重叠和监管空白。

　　尽管有声音质疑《白皮书》的改革计划并无实质性的内容，并未改变原有监管模式，依然无法适应混业经营带来的高难度的监管任务，但是笔者认为，美国伞状模式失败的原因乃在于美联储并无高于联邦其他监管机构的权力，无法领导和协调其他监管部门的权限，故而美联储伞尖地位成为镜花水月、空中楼阁，进而导致各监管部门无法有效分配监管权限致使监管重叠和监管空白的产生。而《白皮书》改革计划中设置的FSOC作为高于各监管部门的协调机构，将有效地整合各监管部门的功能，便于形成合力，实现各监管部门在FSOC的协调下对整个金融体系的运行进行良好有效的监管。