产业结构调节法律制度

　　产业结构调节法律制度是为实现产业结构的合理化、高级化，促进产业之间资源的合理配置，根据国民经济和社会发展计划，就各产业部门在社会经济发展中的地位和作用进行立法，以作为贯彻国家产业结构政策依据的各种法律措施和手段的总和。它应包括第一、二、三产业基本结构法，产业内部各行业结构改善法。地区结构改善法，产品结构改善法以及与结构改善相配套的计划、财政、金融、环境保护等手段方法。

　　产业结构调节法律制度的主要内容包括如下方面：

　　(一)整体产业结构规划制度

　　整体产业结构规划是国家或政府根据一定时期内整个社会经济发展的情况提出的产业结构的长期设想。整体产业结构规划制度是法律所规定的关于产业结构整体规划工作的原则、程序、权利、义务和法律责任的总称。

　　整体产业结构规划是直接关系到国民经济和社会发展全局的事业，科学地规划产业结构有利于经济的持续发展和国家整体产业素质及产业综合竞争能力的提高。因此它必须以科学的原则作为指导。我们认为，整体产业结构规划除了应遵循经济法和产业调节法的基本原则外，还必须有自己的独特原则来指导具体的规划活动。概括起来，这些独特的原则应当包括：

　　1．效益性原则。

　　它要求从中长期的经济发展出发，充分体现资源的合理配置和产业结构高级化的指导思想，使整体产业结构规划具有经济效益性，以维护社会经济发展的整体利益。

　　2．补充性原则。

　　它要求产业结构规划应当成为在充分利用市场机制的前提下弥补市场机制不足的重要手段。制定产业结构规划并不是为了排斥市场机制的作用，而是对市场机制进行补充。

　　3．时间性原则。

　　它要求对整体产业结构规划应当根据不同时期内经济社会发展情况及时予以修正，计划周期不宜过长。

　　4．确定性原则。

　　它要求整体产业结构规划的范围确定，内容明确。产业结构规划牵涉到国民经济各部门、各环节，因此，必须通过法律规范规划工作的程序；明确各主体的权利义务，并规定相应的法律责任，以保证规划的实施。

　　总的说来，产业结构合理化过程，就是产业结构高级化过程。在产业结构的总体规划下，应区别各类产业，采取不同措施。对于第一、第二、第三产业，应根据国民经济发展的要求确立基本结构和重点发展方向。在各产业内部，应确立战略产业或重点产业，采取保护、扶持手段促进其发展；对于衰退产业，应采取调整、援助措施，使其能顺利过渡；而对于一般产业，则应采取增强活力的措施。只有这样，才能使新兴产业迅速发展，使传统的但又富有生机的产业力量不断增强，使衰退产业的劳动力和资金不断向其他产业转移，最终使整个产业结构不断优化。

　　(二)保护、扶持战略产业制度

　　战略产业是一国为实现产业结构高级化目标所选定的对于国民经济发展具有重要意义的具体产业部门，它具有如下基本特点：(1)在国民经济中占有较高份额；(2)有着广阔的市场前景和巨大的社会需求；(3)产业关联度高，可以带动和影响其他一系列产业的发展；(4)是国家竞争力的主要支撑力量。各国的战略产业部门都是根据其不同的经济、技术发展水平和对未来经济技术发展的预见来确定的。如美国在20世纪80年代初制定了一系列高科技发展计划，将电子计算机、信息技术、生物技术、海洋工程等确定为战略产业。美国的产业结构由传统的产品经济向知识经济转变的过程就是根据美国多年来产业结构发展的阶段、技术创新的能力、经济效益和对未来经济发展的预测等多种因素所决定的。

　　保护、扶持战略产业的法律制度是关于确定战略产业的标准、程序以及保护和扶持战略产业的法律措施和手段的总和。国家要根据社会经济发展的整体规划和需要来制定相应的法律，确定战略产业。一般而言，国家选定的战略产业应是对国民经济的稳定持续发展具有重要意义的产业，主要包括：(1)新兴产业，即那些在新技术基础上发展起来的朝阳型产业；(2)成长产业，即那些由于技术革新而飞跃发展，并在国民经济中举足轻重的传统产业；(3)支柱产业，即那些在现阶段对国民经济的发展起支撑作用的产业；(4)出口主导产业，即已经或可能发展成为具有较强国际竞争能力的产业。战略产业确定以后，必须采取相应的保护和扶持措施，以促进战略产业的发展，实现产业结构的合理化、高级化。这就需要通过制定一系列法律法规，具体地规定保护和扶持战略产业的手段和措施。常用的保护和扶持手段可归纳为四个方面：(1)保护手段，即在国际规则允许的范围内，采取贸易保护措施，保护尚处于幼小阶段、缺乏竞争力的战略产业；(2)投资手段，即通过财政优先为战略产业的公共基础设施、设备进行投资，确立有利于战略产业发展的投资方向；(3)税收等优惠，主要是采取一些特别措施，给予战略产业以种种优惠，如重要产品的税负制度、税额扣除、收入扣除、特别折旧、准备金和基金、压缩记账等，以振兴技术、扩大出口；(4)战略性技术引进，主要是对于一些新兴的技术部门，引进国内外先进技术和设备，并予以低息贷款等金融优惠，以加速本国产业技术进步的进程，缩短与国际先进水平的差距。

　　必须指出的是，战略产业并不是一成不变的，有些新兴产业和成长产业经过一段时间的发展又可能转变为衰退产业，成为调整和援助的对象。因此，就需要不断地确定新的战略产业，并根据新的战略产业的发展情况制定相应的保护、扶持措施，制定相应的新法律。

　　(三)调整、援助衰退产业制度

　　衰退产业即所谓的夕阳产业，一般是指经过一段时间发展后出现衰退或处于困境中的产业。某些夕阳产业对于国民经济的整体发展还具有一定的意义，对于社会的安定也有不可忽视的作用，因此，必须采取调整和援助措施，以维持其发展。调整、援助衰退产业制度就是规定发展、调整和援助衰退产业各种手段和措施的法律制度总和。

　　及早发现已经和即将陷入衰退的产业，及时采取措施进行救援和调整，以减少经济损失和社会振荡，是调整、援助衰退产业制度的基本目标。因此，有必要根据不同产业的不同特点制定相应的法律，实行各种援助政策，调整内部结构，促使其顺利地缩减过剩设备、缩小规模、转移资本与劳力、实行整体产业结构的不断优化。

　　对于衰退产业的调整、援助措施主要可概括为如下方面：(1)调整设备。主要是加速折旧以至报废“过剩设备”，以降低设备的生产能力。(2)调整内部结构。其目的主要是，通过对衰退产业的内部结构进行调整，加速现代技术对衰退产业的改造过程，促进设备现代化和知识密集化，增加衰退产业的生存能力。(3)调节剩余资本和剩余劳动力，以维持社会稳定。对于衰退产业经过设备调整和结构调整后出现的剩余资本和剩余劳动力，采取稳定措施，以维持就业和居民生活的稳定，其中包括预防失业措施，优先为衰退产业或萧条地区的离职者提供就业机会，实施转业培训，促使中小企业实现就地转业和从外地引进投资，等等。(4)采取补贴措施。即专门为企业的技术改造发放低息贷款，建立工业现代化基金等。(5)吸收外国资本。即为外国投资者提供各种便利，吸引外国资金，增强企业改造的能力。

　　对于衰退产业的调整和援助虽然不是一国产业调节法的重点，但由于衰退产业直接影响到整个国民经济发展速度和经济效益，甚至直接影响社会的安定，因而是各国普遍重视的一个问题。衰退产业的顺利调整是劳动力和资本合理流动的必要条件，也是产业结构向合理化高级化发展的必经过程，因此，关于衰退产业的调整、援助措施的选择也就十分重要。

　　(四)促进产业结构合理化的其他相关制度

　　影响产业结构合理化的因素很多，促进产业结构合理化也必须有相应的配套措施，其中最主要的制度有：

　　1．能源结构调整制度。

　　能源作为最基本的生产资料之一，对经济发展的作用是不容置疑的，一国的能源结构与产业结构的关系也是显而易见的。能源产业属于国民经济结构中的基础产业部分，能源产业的发展状况与一国国民经济发展的整体水平密切相关。随着产业结构的升级，一些国家能源消费结构也经历了以煤炭为主向石油为主的转换过程。过去以煤炭为主要能源，煤炭工业一直是高投入并受到保护的产业，而现在以石油为主要能源的国家，石油不仅成为各个部门生产的燃料，而且成为重要的工业原料，与石油直接相关的产业如石油化工、塑料、橡胶、合成材料、汽车、航空、造船等部门也迅速发展。由于能源结构与产业结构的密切关系，各国也十分注意采取有利于产业结构合理化的能源调整制度，如发展节能型产业，尽可能利用廉价能源，节省资本和劳动的投放以提高劳动生产率等。

　　2．区域开发制度。

　　区域开发从宏观角度看涉及一国领域内经济发展的整体布局，从微观的角度看则涉及特定区域内经济和社会发展的整体布局。区域开发中的生产力布局也是与产业结构设置直接相关的问题。从微观方面说，发展规模经济也必须要求有相对集中的工业布局以追求集中效益，但是工业过于集中会带来人口密集、城市急剧膨胀、环境污染等一系列问题。如何合理布局也就成为产业调节法所必须考虑的因素之一。当前，要加快中西部地区的经济开发，进一步搞好科技产业一体化的科技工业园区建设，相关的政策法规必须先行一步，为产业合理布局提供必要的制度保障。

　　3．环境保护制度。

　　经济的发展和实现某些产业高速发展的产业结构调整目标，如果不重视环境保护，必然带来污染和生态破坏等一系列环境问题。因此，在制定产业结构调整目标时，也必须注意经济发展与环境保护的协调问题。严重的环境污染和破坏会造成社会公害，又反过来影响经济建设的顺利进行和持续发展，最终成为制约经济发展的因素，影响整个产业结构合理化目标的实现。所以，产业调节法必须考虑与环境保护的法律制度相协调，保证社会、经济、环境的协调发展，以求得经济效益、社会效益与环境效益的统一。

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