ECFA

两岸经济合作架构协议(Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA)

　　两岸经济合作架构协议(ECFA)原称为两岸综合性经济合作协定或称两岸综合经济合作协定（CECA, Comprehensive Economic Cooperation Agreement），是中华民国政府于2009年提出并极力推动的经济协议或条约。此协定名称中的“两岸”，系指台湾海峡两岸的中华民国（台湾）及中华人民共和国（中国）。2010年1月6日中华民国总统马英九宣布ECFA正名为两岸经济协议。

　　被中华民国总统马英九及前行政院长刘兆玄视为重要拯救台湾经济危机政策的该协定，并宣称“签订方式及实值内容都将广征台湾国民整体意见并寻求该国的内部社会共识，而该协定名称为暂定且可以加以修改讨论。”，然而其实际内容并未被详细公布，且国民党政府亦反对以公民投票的方式来决定签订与否，也令朝野怀疑政府沟通诚意及谈判能力，且该协议签署后须送立法院核可后方能生效？抑或是不需立法院同意（或是立法院备查）将自动生效？条约是否会造成很大的负面效应？是否协议内容太烂而不敢拿出来？皆尚定论并成为争议焦点。

　　2009年10月止，在台湾的中国国民党政府积极运作的该协定仍未定案；并遭到在野政党民主进步党及台联反对、泛蓝也有相当质疑声音。

　　2010年，条约内容涵盖东南亚国家联盟十个国家及中华人民共和国、日本国及大韩民国的《东盟加三经济合作协定》将生效。协定内涵盖的该等国家，将依照条约内容，渐进互相实施免关税的经济策略。因为中国的打压让台湾无法加入东盟，部分台湾政经人士认为东盟加三将边缘化台湾并危及台湾整体经济。

　　2008年年初，中华民国总统候选人马英九于竞选政纲中，即提到当选后将与中华人民共和国签订互惠两岸的经贸协定。同年3月，中国国民党击败民主进步党重新取得执政地位，中华人民共和国(包含港澳地区)与台湾的经济活动增加，惟台湾经济情势受到金融风暴影响，进入历史新低的衰退期。

　　2009年1月，中华民国之执政党中国国民党及台湾内多个工商团体开始呼吁执政政府尽速与中华人民共和国签署简称“CECA”的综合性经济协约。赞成此协定的政府官员及团体成员认为，应尽早协商签署该两岸经贸合作协定，才可以于《东盟加三经济合作协定》实施后，避免台湾遭到被边缘化的经济危机。他们认为：台湾出口将近四成输出至中国，若《东盟加三经济合作协定》签订导致的东盟国家货品免税进入中国，将让该四成出口大幅减少。惟与台湾与中国签订暂定名《两岸综合性经济合作协定》的陆、台经贸合作协议，才能避免此情形发生。

　　工商业总会以石化产品为例表示，2010年开始，东盟国家的相关石化产品经卖到中国将为零关税，若协定未及签订，该年台湾销往中国的石油产业相关货品，则被中华人民共和国政府课征5%至19%的货物关税，至此，台湾产品势必无法跟东盟其他国家竞争。若协定不成，台湾整体经济成长会掉1％。但是若两岸签了CECA，台湾的经济成长将可以相对增加3％，两者来回将差距4%。

　　中华民国总统马英九认为此协约为他竞选政见之一，当选后必须要加以落实。但对于反对党的“以公投决定协约内容”的提议，表示反对。他认为：该协约签订后由中华民国立法院通过就可。

　　陆委会于2009年4月19日公布民调表示，有70%受访民众认为有必要与中国签订此协议，处理两岸经济与贸易问题；半数以上民众认为签署不会矮化台湾主权。

　　农委会主委陈武雄表示，保证绝不增加中国农产品开放项目。

　　陆委会主委赖幸媛2009年4月5日指出，台湾与中国签署的两岸经济合作架构协议将会坚持“四保”，就是“保就业、保出口、保台商、保传产”，同时也会坚持“三不”，就是“不矮化主权、不开放大陆劳工、不扩大农产品进口”；但是泛绿不信任此说法。

　　另外，2009年2月22日，中华民国海基会秘书长高孔廉责骂指称反对的民主进步党主席蔡英文为“混蛋”。该不当失言立即引起台湾政坛风波。

　　2009年9月10日新任行政院长吴敦义表示两岸经济合作架构协议，将依马英九总统提出的“以台湾为主，对人民有利”的原则，并基于“国家需要”、“民众支持”、“国会监督”条件，与中国进行协议。

　　泛绿为ECFA的主要反对者，而且反对者不限于左派，反对者不乏自由贸易者支持者，甚至出现支持自由贸易但与中国例外的声音，其反对原因为下：

• 政治风险极高

　　经济离不开政治是基本常识，ECFA可以跳过政治问题的宣传是谎言；ECFA的政治风险极高，是台湾付不起的，走向一中是最明显的风险。国际媒体在报道国民党亲中政策时，经常指出其在政治经济上，都有高昂而且不可逆的代价及风险。

• 增加失业人口及贫富差距

　　各种自由贸易协议经常伴随必须开放进口、增加被倾销机会，造成一些产业消失、失业率上升、薪资下降的后果（台湾与中国的语言文字及距离相近，会放大负面效果）；签订ECFA后台湾的传统产业（制鞋业、家具业、寝具业、陶瓷业、农林鱼牧业）都很可能受害，而且签署ECFA会比不签制造更多失业人口。

　　ECFA的冲击是强烈且即时的，但劳工及产业转型要花很长的时间，而且辅导成本由受益产业支付会比较符合公益。

• ECFA可能获利很低，甚至得不偿失

　　泛绿学者表示，签订ECFA后所增加的税率优惠比马政府宣称的少非常多，国民党宣称ECFA能给台湾的优惠有许多台湾早就享受到了：例如WTO已规定资讯电子产品零关税，其他出口产品也有许多因为各国早已实施出口退税而享有零关税（各国出口产品所使用的原物料及零组件，若为外国进口者，可以退回关税），而且台湾无法透过ECFA来获得其他的国际合作或关税减免。

　　前立委林浊水表示，台湾石化业面对的危机跟ECFA无关（石化业的问题是中国将大幅扩充石化业产能、产能即将过剩），而且ECFA对台湾带来的获利极小、甚至为负，不应该以不签就完蛋的恐惧心态上谈判桌，否则只会谈出对台湾不利的条约，然后只会重蹈大三通谈判的覆辙——陈江会签出的大三通条约让台湾航运业者都认为不如不签。

　　另外，对于东盟的影响，泛绿认为太夸大，因为东盟内部有很多歧见及利益冲突需要摆平，尤其是“原产地证明”造成行政成本，抵销关税减免的效果；况且在经济上、东南亚国家与中国竞争性比东南亚国家与台湾的高，影响力不可能那么大。夸大东盟威胁是谈判及分析的大忌。

• 十年大限

　　ECFA对于农产品等敏感性产品不开放的保证只能在前十年执行；依照WTO规范，十年后必须撤销大多数产品的贸易障碍，此时只能挡住一小部分的农产品。

　　台湾商业周刊的报道承认如果签约后十年内没有调整好台湾的体质，一定会完蛋。

　　专长在国际贸易法的许忠信博士表示，没有办法违反WTO的规范，在十年后终止ECFA或不执行开放义务，所有会员国会向签约双方求偿，签订ECFA很可能让台湾在十年必须退出WTO。

• FTA问题

　　泛绿大多认为，跟中国签订ECFA无法取代与其他国家签订FTA，台湾与其他国家签订FTA是被中国挡住，中国才是台湾经济问题。

　　只有ECFA会增加产业外移中国的诱因（因为销往各国及回销台湾都没有关税壁垒），FTA才能减少台湾制产品外销的障碍；只签ECFA而不签FTA，是最差的选择。

　　对于马英九宣称的ECFA可以帮助FTA，其问题在于先签ECFA再签FTA则会有空窗期，中共可以刻意延长空窗期以打击台湾经济；中共也可以采用“没跟中国签FTA就不能跟台湾签FTA”的手段让台湾无法跟主要贸易伙伴签订FTA。

　　签订ECFA必须满足许多基本条件，立即跟台湾主要贸易伙伴签订FTA是其中之一；自由时报在专访马英九时询问ECFA是否为FTA的保证，他无法保证。

　　不过也有人认为，加入WTO已经让农业付出相当代价，ECFA及FTA对农业伤害更大，两个都不应该签。

　　签订者（马政府、中国国民党、中国共产党）不受信任 曾经以炸弹抗议台湾农业政策的杨儒门接受自由时报专访，表示与中国签订ECFA时若内容不当，将会伤害台湾农业，而且国、共两党记录不佳，曾经联手对台湾农民开出“购买1200吨台湾柳丁”的空头支票、恶整台湾农民。

　　许多人士也以马政府谈判美国牛肉进口的例子来证明，马政府缺乏谈判能力。

　　江春男表示：对于ECFA的利弊得失，马政府缺乏分析控管能力，还不负责任把ECFA的宣传为“百利而无一害”或“伤害可以轻易弥补”；代表反对一方的陈博志、颜庆章和林向恺拥有WTO谈判实务经验及丰富的学养，对于开放政策要付出的代价及到底是谁意识型态作祟，只要一辩论就知道。

　　反对派一致认为，马政府的两岸谈判团队不但完全没有遵守利益回避，其谈判原则是为了保障自己在中国投资的利益、削弱台湾经济实力。

　　对于ECFA不会多开放中国农产品的保证，并不被信任。事实上台湾加入WTO以后已经被迫开放许多中国农产品（马英九及泛蓝总是说民进党开放中国农产品，但这是因为WTO的义务，他们说法只是抹黑），开放是否打击台湾农业则是由“农产品安全标准”及“专案进口数量”来决定。很可能因为ECFA受害产业的代表则指出，中国农产品不但已经倾销台湾，而且连保护消费者的安全标准都大幅放宽，执行方法也让安全检验形同虚设；另外蓝绿立委也炮轰马政府大量开放专案进口中国农产品。

　　Google等跨国企业在中国遇到的难题，也让人相信中共极可能不会遵守信用，ECFA会执行成台湾单方面对中国开放，打击台湾中小企业及经济。

• 中国香港的前车之鉴

　　香港工会干部宋治德则指出香港签订CEPA的经验是：香港签CEPA仅对企业在中国大陆投资有利，但代价是就业环境恶化、工资持续下降；而且企业在中国大陆获利会在香港制造泡沫经济，让一般人再次受害。

• 民调

　　对于陆委会做出ECFA支持率7成的民调，民进党认为民调明显高估支持度；而后，民调显示ECFA支持度下降，可能是反对者提出的警告比较有说服力。

　　Yahoo奇摩的网络民调显示七成受访者反对ECFA，网络民调精确度虽低，但也是放大年轻人的意见，大多数的年轻人尚未拥有足够人脉、经验及职等，难以应对两岸开放政策。

　　(一)防止台湾被边缘化

　　台湾过去经济成长的关键在于“对外开放、掌握市场、面对竞争”，由早期的出口扩张政策，到近年来台湾积极调整经贸制度加入WTO，使得台湾在世界经济舞台上占有一席之地。台湾由于内部资源有限，必须以出口维持其经济动能。加入WTO之后本来以为藉由多边市场的开放，可以使台湾在国际竞争上确保平等的竞争地位。但由于WTO谈判延宕，多哈回合贸易自由化谈判，迄今仍无突破。继之而起的则是区域主义的潮流，各国纷纷建构区域贸易协议，彼此之间进行关税减让及市场开放，使得被排除在外的台湾居于更不利的地位。

　　亚洲为近年全球洽签自由贸易协议最有成效的地区，除了东协整合程度不断广化与深化外，中国、日本、韩国与印度等主要国家，以及东协个别国家也积极地投入区域经济整合。亚洲国家的加速整合，进一步加深彼此之间经济网络连结，对台湾产生了极大的威胁。

　　根据国际贸易理论，两个国家签署FTA对两国的经济成长一定是正面的，但对其他国家的经济影响则是负面的。这也是为什么现在各国急于与其他国家签署 FTA的主要原因。台湾若是一直被排除在各国FTA的签署对象外，对台湾的影响可想而知，尤其是台湾被排除在主要出口国与主要竞争对手国签署的FTA，对台湾的冲击更大。目前中国与东协是台湾前两大出口市场，中国与东协已签署FTA，东协也已与韩、日签署FTA，未来中国可能与韩国、日本签署FTA，甚至中国、东协、韩、日一起组成自由贸易区，可以想像台湾被排除在外的冲击有多大。若是再没有突破，将迫使台湾企业外移到这个区域生产，以规避关税障碍，届时台湾产业会发生严重的空洞化问题，对台湾经济产生重大的冲击。

　　综合而言，台湾近年来在亚洲区域整合已明显落后，未来在WTO谈判前景不确定下，预估亚洲区域整合仍会持续，台湾的出口空间将进一步压缩。所以与中国大陆签署ECFA，对于高度依赖出口的台湾而言，可以防止被边缘化，进一步拓展中国大陆市场，强化台湾产业的出口利基及国际竞争力。

　　(二)有助于台湾拓展中国市场

　　不论理论面及实务面均可以验证，贸易创造效果为洽签区域贸易协议最重要的效果。所以在选择建构区域贸易的对象时，当然是优先考虑主要出口国家。所以就台湾情形而言，自然是以首要出口市场及最大顺差来源的中国大陆为首选。两岸贸易与产业分工关系密切，但台湾出口到中国大陆普遍面临较高关税。 2008年中国平均关税为10.19%，其中农业部门高达14.27%，工业部门也有9.60%。在中国大陆与东协FTA生效后，未来中国大陆将会有更多的国家。相对于邻国的重大进展，若是台湾没有积极的动作，未来台湾产品在中国大陆市场将面临非常严酷的考验。而且不但台湾出口会受到影响，对于仰赖由台湾进口半成品的台商企业而言，若是中国大陆关税不调降，势必会迫使台商向其他地区采购，不但会降低与台湾的连结，连带也会影响到台湾企业在中国大陆扩展版图的能量。

　　除了有助于台湾出口并对总体经济创造正面效益外，两岸若能签署经济合作协议，显示在两岸关系进一步改善下，有利于台湾整体投资环境的营造，有助于台湾未来吸引外资企业，进一步强化台湾在东亚的竞争优势。

　　(三) 落实两岸产业分工，巩固台湾产业利基

　　台湾可以利用ECFA市场开放及贸易障碍降低的机会，运用台湾过去在中国所累积的生产技术及经验，加强材料及关键零组件的研发投入，进一步切入中国产业供应链，强化两岸产业分工。

　　未来在中国大陆经济持续成长下，台湾必须把握中国由“世界工厂”转变为“世界市场”的契机，共创两岸双赢，而两岸ECFA则是落实此一机会的策略。ECFA除了关税减让外，两岸也可以将投资议题、贸易便捷化、产业交流与技术合作等纳入范围。所以藉由ECFA，可以强化两岸产业合作、技术交流，以及形成策略联盟，更可以有助于台湾掌握中国市场变化趋势。特别是在ECFA架构下，除了可带动出口外；也可以藉由中国服务业市场的开放，加速台湾发展自有品牌，加速拓展中国市场。

　　在 ECFA构想提出后，在台湾引起很大的争论，综观目前的反对意见，大致分为以下三点：一是ECFA会使台湾主权丧失；二是ECFA将使台湾薪资下降向中国靠拢，而使生活水平下降；三则是使台湾部分产业受到严重的冲击。

　　首先在主权部分，基本上，建构自由贸易协议的基础是在对等架构及互利的原则，在过去世界所形成的400多个FTA，并无发生因签署FTA而矮化主权的情况，所以实在不需忧心。而且未来即使发生大陆矮化我主权的情形，台湾也可以随时终止ECFA之谈判。

　　至于ECFA使台湾生活水平下滑方面，有人认为在经济整合后，将会使台湾工资下降而与大陆趋于一致。台湾与大陆的人力，不论教育程度、质量、技术都有极大的差异，不可能因为与大陆签署ECFA就会让台湾薪资趋近大陆水平。如此说来，新加坡与纽西兰分别与中国也有签署FTA，新加坡与纽西兰薪资水平也会向中国靠近，另外东协、中、日、韩目前也在积极建构FTA，是否意谓日、韩工资也向中国靠拢？所以这个论调无论在理论或实务上都是说不通的。

　　(四)ECFA对于台湾的影响

　　台湾近10年经济成长居亚洲四小龙之末，自然薪资成长也呈现停滞的现象。这些状况的发生并不是因为台湾太依赖中国，而是因为台湾采取锁国政策，禁止大陆货品进口、限制大陆资金进入，使得台湾对大陆的货品、资金流动呈现严重失衡状态，对台湾经济发展并不利。

　　一国采取愈自由化的政策，对其经济成长及社会福利愈有利，若一再认为台湾采取对大陆的锁国政策就可以置身事外，完全不受中国的影响，由过去的经验，已验证台湾锁国政策的失败，若台湾还要持续此政策，只会使台湾经济再次陷入困境。

　　最后在对台湾部分产业冲击方面，ECFA对于台湾固然是利多，但也将会对台湾部分竞争力较弱内需型产业造成冲击，政府除了需协助这些产业升级外，也可以由以下三途径加以解决：一是在进行市场开放时，根据WTO的规范，仍然可以将少数产品列于排除项目而不开放或是小幅开放的情形；其次则是比照一般区域贸易协议，订立进口救济制度(例如反倾销措施)，避免因大量进口对国内产业造成损害的情形；另外，也可以依WTO规范对受进口损害企业提供补助措施。

　　任何一个双边自由贸易协议，对于签署国家整体固然是利多，但会对部分产业产生负面的冲击，所以政府必需责无旁贷地协助这些产业。世界各国对外在洽签FTA时，如何有效地协助这些因市场开放而受影响的产业，成为其国内重要的课题。以韩国为例，韩国虽然在洽签FTA方面大有进展，但韩国政府对国内的弱势产业也挹助了相当多的资源，特别是韩国为了因应FTA的签署，先后对国内农业部门提供不少协助，另外对于工业部门之弱势产业及劳工，也提供了融资、技术支持、研发补助、失业救济与劳工训练等，另外也针对中小企业提供特别的协助，以期可以降低自由化的冲击，这些均是台湾未来可以参考借鉴及实施的重点。

　　马英九当选总统，国民党重掌台湾政权后一年，两岸经贸与人员往来，随着政治关系的春暖花开，可以“如火如荼”来形容。

　　目前在台湾，几乎天天都可在台北市内的松山机场和桃园的国际机场，以及各个旅游景点，看到络绎不绝的大陆旅客。台湾旅游业红红火火，机场海关也忙得不可开交。

　　与此同时，大陆经贸团也纷纷“登台”。尽管人员总数远远比不上游客规模，但采购金额却是大得惊人。

　　虽然对于陆客与陆商的到来，还有下一步的陆资到台湾投资，台湾内部出现不少的杂音，但在商言商，深受金融海啸拖累的台湾相关业者，面对因两岸关系改善，经贸交流升温而带来的庞大商机，自然都跃跃欲试。甚至于向来 “不屑”与大陆交往的民进党籍县市首长，也都得向现实低头，陆续“登陆”。

　　在这种大气候下，台湾企业界对两岸签定可提供制度性保障，尤其是关税优惠的正式经济合作协议 (Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA)的期盼，也更加殷切。

　　台湾东联化学公司和远传董事长徐旭东在股东会后接受媒体采访时就表达了部分台湾业者的心声。他说，现在全球就象是一个市场，ECFA应快速签定，“关税差个 5%、6%影响就很大了”。

　　不仅是企业，根据里昂证券委托市调机构上月底对1610位台湾民众进行的调查显示，50.8％的民众支持更多的开放政策，60％的民众支持两岸应该签订ECFA。

　　此前，负责宣传ECFA的台湾陆委会4月初进行的民调也发现，有七成的台湾民众认为有必要和大陆签定ECFA。六成受访民众认为签定该协议，可提升台湾国际化和台湾产品在大陆市场的竞争力。

　　陆委会所印制的说贴，将ECFA的台语发音写成“ㄟ（A）搁发”（还会发），台湾通过与大陆更紧密的经济合作，能否再创台湾经济奇迹，不仅关系到台湾的2300万人，也将影响到与台湾并列亚洲四小龙的新加坡经济发展前景。

　　2010年1月26日，海峡两岸经济合作框架协议第一次两会专家工作商谈在北京举行。大陆方面由海协会常务副会长郑立中带队，台湾方面由海基会副董事长高孔廉带队，成员包括双方相关经济主管部门的人员。双方就海峡两岸经济合作框架协议的名称、基本结构、建立商谈工作机制等问题交换了意见。

　　双方经过一天坦诚和善意的协商，取得了多项共识。双方认为，两岸研究单位关于海峡两岸经济合作框架协议共同研究的结论和建议，体现了两岸经济的现状和特点，反映了两岸经济发展的需要，具有重要的参考价值。双方一致认为，商签海峡两岸经济合作框架协议有利于两岸展开进一步的经济合作，有利于两岸共同应对国际金融危机和国际经济激烈竞争的挑战，有利于建立具有两岸特色的经济合作机制，有利于增进两岸人民的福祉。双方同意，协议的基本内容涵盖两岸间主要的经济活动，包括货物贸易及服务贸易的市场开放、原产地规则、早期收获计划、贸易救济、争端解决、投资和经济合作等；今后将按业务议题进行协商。双方还交换了税则及有关经贸管理规定和统计数据等。

　　双方同意，应本着“先易后难、求同化异、循序渐进、积极稳妥”的原则，尽快推动商签海峡两岸经济合作框架协议进程。

　　2010年03月15日，台湾经济部门称ECFA二次正式协商可望下周举行，国务院总理温家宝再提“让利说”，打破两岸技术阶层对ECFA早收项目僵局。台当局“经济部”高层说，ECFA二次正式协商本周“虽然来不及，但很快了”，可望在下周正式展开。据指出，两岸ECFA第二次正式协商可望于下周举行，地点则以台北最有可能；届时两岸将首度交换早期收获清单项目，台湾提出的清单部分仍以400项至500项为首选。