集中采购机构

　　集中采购机构，是指按《政府采购法》中规定，设区的市、自治州以上人民政府专门为执行本级政府集中采购目录项目而设立的集中采购代理机构。

　　1. 采购价格要低于市场平均价格。

　　这里的价格是指特定采购对象的价格，市场平均价是指特定采购对象的成本加上合理利润，既不是市场价格，也不能低于成本。集中采购机构开展的采购活动，与采购人开展的采购活动一样，必须低于市场平均价，这是推行政府采购制度的基本要求。由于集中采购机构有规模优势，具有实现这一目标的条件。

　　这项工作要求就是要促进集中采购机构发挥采购规模优势，采用充分竞争的采购方式，获得规模效益，降低采购成本，体现实行政府采购在节约财政资金、提高财政资金使用效益方面的优越性。

　　2. 采购效率更高。

　　采购效率包括采购次数要少，采购周期要短，目标是要及时满足采购人的需要。

　　这项工作要求旨在促进集中采购机构加强内部管理，提高采购业务，增强采购的计划性，缩短采购周期，按照与采购人签订的采购委托协议书要求，及时完成受委托的采购项目，保证采购人相关工作的正常开展。

　　3. 采购质量优良。

　　采购质量是指对采购对象的规格、性能、安全等方面的要求，采购质量不仅指采购对象本身，还涉及售后服务水平。政府采购的对象的质量直接关系到政府提供公共服务的水平，因此，必须保证采购质量，实现物有所值的目标。这就要求集中采购机构在人员构成上要有质量管理等方面的人才，要全面提高人员素质，熟悉市场，准确掌握采购人的采购需求，确定科学的评标标准，强化检验和验收工作，替采购人把好质量关。

　　4. 服务良好。

　　集中采购机构是采购人的采购代理机构，其中心工作是为采购人做好服务。为此，集中采购机构要加强自身建设，提高干部职工的政治思想水平，强化服务意识，抑制商业气息，克服官僚作风，始终要把采购人的利益放在第一位，当好采购人满意的采购员。

　　《政府采购法》第16 条第1 款明确规定,集中采购机构由“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立”。

　　据此可知:

　　第一,设置集中采购机构的权限是设区的市、自治州以上级别的人民政府,其他级别的人民政府、各级人民政府所属部门、各种社会团体和组织一律不得设立集中采购机构,这是毫无疑义的。

　　第二,设置集中采购机构的原则是“根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立”。目前对此具体理解尚有分歧,归纳起来,主要有三种不同观点:

　　一是有人认为,有设置权的政府是否设立和设立多少数量的集中采购机构,是个裁量性职权,法律并没有作强制性规定。可以设立也可以不设立;可以设立一个,也可以设立若干个 。

　　二是有人认为,有设置权的政府应当普遍设立 。

　　三是有人认为,有设置权的政府“在同一地区应设有多家(至少两家) 集中采购机构供政府采购人选择” 。以上几种观点,都带有一定片面性。若依第一种观点,很有可能出现有设置权的政府不应当设立而设立、应当设立而不设或滥设的混乱局面,显然有违立法本意。事实上,集中采购机构作为《政府采购法》赋予的对集中采购目录内的政府采购项目进行具体采购的组织,其设置是否合理、稳妥、科学,直接关系到我国政府集中采购制度乃至整个政府采购制度能否成功建立和运作的问题,所以,对有设置权的政府来讲,根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立,是个强制性规定,可理解为,不需要设立的不应当设立、需要设立的应当设立且与需要设立的数量相适应,否则,就是违反法定义务。而第二、第三种观点,则将《政府采购法》规定的“采购人有权自行选择集中采购机构代理采购”偏狭地理解为“采购人只能选择本地的集中采购机构代理采购”,人为地缩小了采购人选择集中采购机构的范围,显然是不妥的。因此,要尽快制定一个“需要设立集中采购机构的标准”,以便有设置权的政府在实际操作过程中把握和执行,进而切实有效地贯彻集中采购机构的设置原则。依笔者之见,可根据当地年度GDP 的规模或者政府采购预算总额来确定“需要设立集中采购机构的标准”,是一种简便易行的办法。

　　关于集中采购机构的设置方式,《政府采购法》未作明确规定。笔者认为,根据有关法律、法规规定,结合我国实际情况,在合理利用现有组织资源的基础上,采取“改造一批、转制一批、新设一批”的方式分类设立集中采购机构较为适宜。考虑到我国依据《招标投标法》及《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》组建的工程招标代理机构已经形成相当规模,而且积累了丰富经验,因之,可以根据需要从中选择一批将其改造成专门从事政府工程项目采购的集中采购机构,改造的关键是将其定位在“非营利事业法人”上。至于政府货物、服务项目的集中采购机构,

　　一方面,对有设置权的地方政府曾经试点组建的专门承担政府采购职能的行政性机构(或称之为政府采购中心,或称之为政府采购办公室等) ,可结合政府机构改革的总体部署和实际进程,通过“彻底剥离”的方法将其与原政府主管部门(一般是政府财政部门)完全脱钩,转制成为自主、独立的集中采购机构。

　　另一方面,对有设置权但没有试点组建专门承担政府采购职能机构的地方政府,可走依法新设的路子,另起炉灶,重新组建集中采购机构。需要特别强调的是,无论采取哪一种方式设立集中采购机构,都必须紧紧围绕“非营利事业法人”这一目标进行准确定位,坚决防止和杜绝集中采购机构蜕变为“官方”或“半官方”性质的组织。当务之急,应当尽快制订和出台《政府采购法》实施细则以及《集中采购机构资格认定办法》、《集中采购机构内部机构设置及其职责》等配套性法规,为集中采购机构的顺利组建和运作提供可操作性的法律依据。

　　《政府采购法》的有关条文规定了集中采购机构的业务范围包括法定强制性业务和非强制性业务两个方面。必须看到,该法对集中采购机构非强制性业务范围的规定比较明确,是指采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以委托集中采购机构代理采购。但是,该法对集中采购机构强制性业务范围的具体规定却存有矛盾之处。该法第18 条第1 款规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目, 必须委托集中采购机构代理采购”, 从中不难得出“采购人凡是采购纳入集中采购目录的政府采购项目,都属于集中采购机构的强制性业务范围”之结论。然而,该法第18 条第2 款接着又规定:“纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的, 应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目,应当实行部门集中采购;属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民政府批准,可以自行采购。”可见,此款规定则将“纳入集中采购目录的政府采购项目”划分为通用项目和非通用项目,而且作了区别对待,容许采购人采购本部门有特殊要求的通用项目时,实行部门集中采购;采购本单位有特殊要求的非通用项目时,可以依法自行采购。这样,集中采购机构的强制性业务范围则又被缩小为集中采购目录中的通用项目,形成了不同条款之间的矛盾和冲突现象。

　　那么,在实务中,究竟以该法第18 条第1 款的规定为准还是以该法第18 条第2 款的规定为准,值得探究。依笔者之见,后者显与《政府采购法》确立的特殊原则相悖,因为该法“总则”第7 条第3 款关于“纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购”的规定相当明确,根本没有“除外”或者“限缩”意图。与此同时,从财政部2004 年颁布实施的《中央单位政府采购管理实施办法》有关规定来看,所谓部门集中采购,是指部门集中采购机构统一组织实施部门集中采购项目的采购活动,该办法还特别强调说明部门集中采购机构就是采购人。显而易见,部门集中采购名为集中采购,实质上仍是一种各自为政的分散采购。尽管《政府采购法》也规定部门集中采购可以委托集中采购机构代理采购,但这种任意性规范,约束力究竟有多大,值得怀疑。事实上,2003 年我国集中采购规模为1025 亿元,占采购总量的6 % ,然而自开始,我国的集中采购规模被逐渐压缩,分散采购规模不断扩大,而且愈演愈烈,这一现象必须引起高度重视。笔者认为,该法第18 条第2 款的规定,有违政府采购立法的整体设计思路,应当删除,以便维护法制统一,真正建立起“只要是纳入集中采购目录的政府采购项目,都必须委托集中采购机构代理采购”的规则,避免过多分散采购额度、部门集中采购机构不健全、脱离法律监督制约轨道,防止出现新的腐败。

　　关于集中采购机构的业务范围,还有一个敏感的问题是,采购人采购纳入集中采购目录的采购项目,是应当委托本地的集中采购机构还是容许其委托外地的集中采购机构代理采购,立法尚不明确。对此,有人认为,集中采购机构的服务对象是本级政府机关、事业单位和社会团体 。这种观点欠妥,直接与《政府采购法》确立的公开透明、公平竞争原则相抵触。因此,为了防止和杜绝政府采购中的地方保护主义,构建一个与市场经济体制相适应的公开、公平、公正的全国性政府采购大市场,应当容许采购人自由选择集中采购机构。

　　如前所述,集中采购机构的业务范围有强制性和非强制性业务之分,但无论是强制性还是非强制性业务,集中采购机构都必须与采购人签订委托采购协议书,明确委托采购事项及各自的权利和义务,因而,采购人与集中采购机构本质上是一种委托与被委托关系。一般而言,对这种委托关系,可适用民事代理的一般规则。

　　但是,集中采购机构接受了采购人的委托后,是否可以转委托代理《, 政府采购法》未作规定,理论上有两种不同意见:一是“肯定说”, 有人认为,集中采购机构可以将一些专业性强的项目再行委托社会中介机构代理采购 。二是“否定说”,有人认为集中采购机构负责的采购项目不应再另行委托 。“肯定说”主要从项目着眼,将集中采购机构的转委托代理范围限定在专业性强的项目上;“否定说”则不分具体情况,采取一概禁止的态度。两种观点都忽略了采购人意愿和采购效率这些根本性要素,因而都有失偏颇。笔者认为,集中采购机构是直接根据采购人的委托而取得了在授权范围内以采购人名义实施政府采购活动的权利,这种权利产生于采购人对其信任与授权行为的结合,所以,宜采“限制说”,即原则上应禁止集中采购机构转委托代理,这是个基本前提,但在特殊情况下又要容许其再行选择委托代理人。根据《民法通则》及最高法院司法解释关于转委托代理的相关规定,结合政府采购的特点,这里的“特殊情况”应当包括以下几种情形:一是集中采购机构转委托代理应当事先征得采购人同意。二是集中采购机构在接受采购人委托并实施采购活动过程中,只要转委托代理符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求,可事先不经采购人同意,事后采购人必须追认。三是最高法院司法解释关于“由于急病、通讯联络中断等特殊原因,委托代理人自己不能办理代理事项,又不能与被代理人及时取得联系,如不及时转托他人代理,会给被代理人的利益造成损失或者扩大损失的,可适用转委托的规定”,集中采购机构同样可以比照适用。

　　最后,尚需说明的是,转委托代理人尽管是集中采购机构以自己的名义选任的,但他不是集中采购机构的代理人, 仍然是采购人的代理人, 因而,集中采购机构所实施采购活动的后果仍然归属于采购人。

　　《政府采购法》把集中采购机构定位在“非营利事业法人”上,但未对集中采购机构的预算体制作出规定,也未对“非营利”作出具体解释。有人认为,集中采购机构实行“全额拨款、自收自支、差额拨款的预算体制”中的任何一种都可以实现非营利目的,并指出“除全额拨款外,为了确保集中采购机构做到非营利,不能实行收入和支出挂钩的模式,对收取的各项费用应当严格实行‘收支两条线’管理” 。应该说这种看法是有道理的,但这种就事论事的做法并不能达到彻底解决问题的目的。笔者认为,集中采购机构实行全额拨款、自收自支这两种预算体制都不可取。实行全额拨款制,完全由财政包揽一切费用支出,容易使集中采购机构失去工作动力,淡化责任,降低效率,根本不符合当前事业单位的改革方向。

　　实行自收自支制,费用支出全部来源于集中采购机构的代理服务收费,容易导致集中采购机构过于注重商业利益,片面追求赢利,显与《政府采购法》将集中采购机构定位于“非营利事业法人”的规定相悖。唯一可行的是应当实行差额拨款的预算体制,关键是要解决好如何适用的问题。应本着有利于提高工作效率和贯彻公平竞争的原则来构建集中采购机构的预算体制,即由中央和地方政府根据集中采购机构接受并完成采购人委托的集中采购项目的规模核定补助额度,同时又允许其对接受并完成采购人委托的非集中采购项目依法自行收取一定费用。对自行收费部分,必须严格实行“收支两条线”管理,并且容许集中采购机构按一定比例从中提取一部分,用于建立奖励基金,以便激发和调动工作人员的工作热情和创造精神。

　　这样,集中采购机构的活动经费可由中央和地方政府财政补助以及自行收费两部分组成,既能够切实反映政府采购行为的非营利性本质要求,又可以将竞争理念引入到集中采购运行机制之中,无疑是一种合理、可行的路径选择。集中采购机构完成采购人委托的集中采购项目或非集中采购项目的采购活动后,有权依法定方式和标准(可由其它配套法规具体确定) 向有关政府财政部门请求补助经费或依约定(由当事人双方按意思自治原则和公平原则以合同加以约定) 请求委托的采购人支付经费。

　　一、集中采购机构的内部监督管理问题的规定，包括以下几个方面的含义：

　　1. 集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。

　　建立健全内部监督管理制度包括诸多方面的内容，最核心的问题就是在集中采购机构内部形成一种相互制衡的约束机制。这不仅是顺应政府采购活动正常高效进行的需要，也是维护国家利益和社会公共利益的重要措施。

　　2. 集中采购机构采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。

　　集中采购机构必须明确、合理地制定政府采购活动的决策和执行程序，并使决策和执行两套程序相互监督、相互制约，决策程序中不能包含执行程序，更不能以执行程序代替决策程序。

　　3. 集中采购机构经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。

　　政府采购活动由多个环节组成，包括拟订和公布招标文件，招标评标或者谈判、询价、确定中标、成交供应商，根据中标、成交结果审核、签订采购合同，对供应商履约的验收等，在一项采购活动的全过程中，在什么环节由哪些人员参加，这些人员有哪些职责权限，集中采购机构都应当作出明确的规定。尤其重要的是，经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员必须相互分离，经办采购的人员不能负责采购合同的审核和验收，负责采购合同审核、验收的人员不能经办采购。

　　4. 集中采购机构应该按照管理环节和流程设置内部机构，以体现相互制约关系。

　　二、集中采购机构的内部监督管理问题的规定，需要注意以下几个问题：

　　1. 政府采购监督管理部门庆加强指导和规范。

　　建立健全内容监督管理制度不仅是集中采购机构的重要职责，同时也是政府采购监督管理部门的职责，政府采购监督管理部门应当加强对集中采购机构建立健全内部监督管理制度的指导和规范。

　　2. 要形成规范的工作程序。

　　建立岗位责任制，明确工作责任和任务，形成规范的工作程序。在内部组织机构设置上，要体现相互监督、相互制约的原则。

　　3. 人员可以互相轮换。

　　集中采购机构经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员应当相互分离，并不是指所有人员的岗位始终是一成不变的，经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员可以互相轮换。

　　4.要注意对人员业务素质的培训，建立定期内部轮岗制度。

　　政府集中采购机构是各级政府依据《政府采购法》的规定成立的负责本级政府机关、事业单位和社会团体纳入集中采购目录项目采购的非营利性事业单位。对于这一新设机构人们还不很了解，甚至在理解上有所偏差，如有人将其简单地等同于一般的中介代理机构。实际上，集中采购机构与社会中介代理机构是有严格区别的。对两者进行比较，进而对政府集中采购机构的性质和职能作出准确定位，对今后集中采购工作的顺利开展具有重要的意义。

　　第一， 政府集中采购机构与社会中介代理机构的机构属性有所不同。

　　政府集中采购机构严格讲应属于准行政组织，也就是通常所说的行政性事业单位。而社会中介代理机构是经国家工商行政管理部门登记注册的营利性组织，并不具有准行政组织的属性。

　　另外，从法律基础的角度来考察，政府集中采购机构与社会中介代理机构的机构属性也有很大差别。我国的法人包括企业法人、事业法人、社团法人和政府法人四大类。每一类法人的设立、运行、管理都是依据不同的法律基础。行政性事业单位属于事业法人，绝大多数社会中介代理机构属于企业法人，两者的法律基础完全不同，因而不能等同视之。

　　第二， 政府集中采购机构与社会中介代理机构所行使的职能不同。

　　集中采购机构作为一种准行政组织，与一般的事业单位最大的区别在于它有一定的行政职能，一般事业单位行使的主要是专业化的社会服务职能。《政府采购法》规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须交由集中采购机构组织采购，这是带有法律强制性的，采购人对此没有选择权，不能擅自将纳入集中采购目录的项目委托社会中介机构办理。而社会中介代理机构与采购人之间只是一种单纯的民事主体关系，委托代理行为的展开完全是建立在平等自愿基础上的，并通过签订的民事合同来约定双方的权利和义务。

　　此外，集中采购机构的集中采购活动不仅包括组织招投标，还包括前期采购需求计划的汇总整合、采购方案的统一制定以及后期采购合同的督促履行、采购效益的评估分析等一系列环节。这些职能是一个有机的整体，环环紧扣，为充分发挥集中采购的规模效应提供了有力的保障。而社会中介代理机构不具备这样的职能，它只需在委托人的授权范围内，以代理人的身份办理招标业务，通过合法规范的程序为其采购到所需的货物、服务或工程。

　　第三， 政府集中采购机构与社会中介代理机构所发挥的作用不同。

　　政府集中采购是深化财政支出体制改革的重要组成部分，它能够有效规范采购人的行为，提高财政资金的使用效益，有效地实现国家宏观调控目标。社会中介代理机构面向的是社会上各类市场主体，除了公共部门以外，更多的是为企业提供中介代理服务，其行为准则主要是参与市场活动，遵守市场活动的基本规则。

　　集中采购的优势还体现在规模效应上。政府集中采购机构将各部门上报的政府采购需求计划汇总，分门别类地进行整合，制定统一的政府采购方案，化分散零星采购为集中批量采购，减少了采购数量，降低了采购成本，在很大程度上提高了财政资金的使用效益，这也是一般的社会中介代理机构所不具备的。

　　实行政府集中采购还可以引导诚实信用、公开透明和公平竞争的社会商业行为。政府集中采购制度是一把“双刃剑”，它在为供应商的发展带来无限商机的同时，也对它们提出了更高的要求和新的挑战。政府消费市场的巨大需求可以产生强烈的市场竞争导向作用，它可以使真正具有实力，能够提供优质产品、工程和服务的供应商在竞争中脱颖而出。同时，我国加入世界贸易组织之后，打破政府采购非关税壁垒是必然趋势。集中采购机构可通过规范的招标活动、科学的管理方式和与国际接轨的运行模式，引导国内供应商逐渐了解并适应国际市场的游戏规则，充分发挥自身优势，在与国际知名企业竞争的同时，不断推动企业的自我发展。

　　实行集中采购制度有助于政府机关的廉政建设。集中采购机构的设立使监督对象相对集中，可以通过公开透明的采购程序、严格有效的监督管理机制和约束制衡机制，有效地规范采购行为，抑制政府采购活动中腐败现象的发生。虽然社会中介代理机构对规范市场行为也有一定的作用，但它对抑制政府内部的权力寻租很难发挥集中采购机构那样的作用。

　　第四，政府集中采购机构与社会中介代理机构所从事活动的目的不同。

　　《政府采购法》规定，集中采购机构是非营利性事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。因此，集中采购机构属于为党政机关各部门办理采购工作的服务性机构。同时，行政性事业单位的性质也决定了集中采购机构属于公益性组织，不以营利为目标，它的运行和从事的集中采购活动全部依靠国家财政来维持。社会中介代理机构作为一个市场经济条件下的理性经济人，追求利润最大化是其根本目标，它很难像政府集中采购机构那样，较好地做到经济效益和社会效益兼顾。