财政资金信用化

　　财政资金信用化，即是各地财政部门成立信用机构，自办信用业务，以有偿或无偿方式，筹集财政或非财政性资盘，利用资金的时间差，有偿地发放贷款和经营有价证券的转让业务。

　　从狭义土讲，主要有各级财政都仃设置的各类财政周转金，如支工、支农、扶植文教系统企业发展的财政周转金，也即是人们通常所讲的财政信用；但若从全社会范围看，以政府名义征集、由行业主管部门管理的各类专礓建设基金，如交通、能源等建设基金，．也可视为财政资金信用化的另一种表现形式。这是因为，这些专项基金无论在来源、性质和征集方式上，与财政资金并没有什么本质区别，丽且其运用也采用了有偿周转的方式，只是管理的主体换成了政府行业主管部门而已。据有关方面调查测算，目前前一类财政信用资金全国每年大约有500亿元左右，后一类专礓建设基金每年已高达近2000亿元，两者合计约为当前国家预算内投资的5倍(1994年国家预算内投资约为450亿元)。可以说，仅从规模上看，财政资金的信用化已成为我国政府投资的另一重要来源渠道和另一重要运用方式。

　　财政资金之所以采取信用化的方式进行运用和管理，应该说有其特定的历史原因。就财政信用而言，财政资金采用信用周转的形式进行运用和管理，最早始刨于60年代，当时财政部门主要设置了工业小型技术措施贷款和支农周转金两种财政信用形式进入80年代后，财政信用有了进一步的发展，尤其是]985年以后，随着分灶”财政体制的实施和地方财力的不断增强，以地方财政周转金为主要形式的财政信用更是得到了较大发展，并逐步成为当时一种新的并且是比较重要的财政资金运用与管理方式。而当时财政部门之所以积极发展财政信用这一资金运用方式，主要是基于以下几点考虑：首先，在财政收入占国民收入比重不断下降、国家财政日益困难的情况下，将财政资金的无偿支出改为有偿的循环周转使用，既能支持一些国家重要事业的发展，叉可以培育和扩大财政资金来源，相对缓解各级财政部门的困难；其次，在当时财政统管国家各项建设支出的前提下．将经营性的建设支出按照信用的原则进行管理，有助于抑制建设单位争预算、争支出，加强基建财务的管理与核算，提高财政资金使用效果；第三，在实行财政“分灶”的体制下。设置由地方财政部门自主管理的周转金可以增加一部分地方机动财力，调动地方政府的积极性和主动性，促进地方经济与建设的发展。也即是说，积极发展财政信用，在当时条件下无论对加强和实现政府的财政职能，还是推动社会经济的发展，都具有一定的积极作用和意义。

　　各类专项建设基金的产生，与财政信用的产生比较相似，即同样与传统体制下财政比较困难而基础行业又亟需要政府进行大量投资有关。具体点讲，由于在当时体制转轨过程中，财政已无力直接承担对基础行业的大量投资，同时企业的运行机制又尚未转换。当时若采用提高基础设旌和基础产业价格的方式，虽然也可以提高企业的盈利、扩大企业的投资能力，但企业往往会把提价增加的盈利转化为消费支出，并不能增加对基础行业的实际投资。因此·在当时只好采用把应提价的收入改为由政府行业主管部门直接征收管理的方式，建立起以基础行业为投资对象的各种专项建设基金。专项基金的建立，从当时看，不仅直接增加了国家建设资金的来源，有效地弥补了财政资金的不足，同时在当时体制下还避免了财政管理中“吃饭挤建设”的阀题，既加大了基础行业的投资力度，又保证了国家重点建设，因而发挥了不可替代的积极作用。

　　总的讲．财政资金的信用化有其特定的历史合理性与必然性，它应是当时社会经济条件下摆脱财政困难、提高财政资金利用效率、加快和促进国民经济均衡发展的一种现实选择。

　　(一)内部管理比较混乱，缺乏严格的制度监督约束

　　财政周转金作为财政信用的主要形式，目前基本上由各级财政部门层层设置，并由同级财政部门内的不同业务职能部门分别兼管，管理上比较分散且不够规范。对此，有美部门虽然早已提出应加强对财政信用的管理，财政部门也制定了相应的管理制度，但财政周转金的管理目前犬体上仍处于一种比较放任的状态中，至今并未形成规范化、科学化和系统化的管理制度及操作程序。在管理中，各级财政部门的周转金不仅存在多头开设帐户、多头对外贷款、核算不严等问题，其内部也缺乏严格而科学的管理监督约束机制，更缺少高素质、合格的专业管理人员。周转金的管理工作总的讲水平既低又具有较强的随意性。由此不仅导致了大量的管理决策失误和呆帐坏帐损失；有的即使能够收回。也因管理方面的原因而漉入单位的“小金库”。

　　各种专项建设基金，按规定应在财政预算中列收列支，由财政和计划都门负责监督管理，但因种类繁多、涉及面广，实际中并未真正做到这一点。管理部门不仅对这些基金缺乏必要的监督管理，甚至对其基本情况也缺少全面的了解和掌握。这就使专项基金的管理既不规范又缺乏必要的透明度，并造成了很多问题和潺洞。

　　财政周转金和专项基金在管理上的松懈、混乱，既直接影响了这部分财珩睦资金的运用效果，同时也对整个社会经济发展产生了一定不良影响，其中比较突出的是：扰乱了财经纪律与财政分配秩序，助长了财政资金管理和运用中的不正之风。甚至成为滋生不正之风乃至腐败现象的一个重要“经济温床。

　　(二)资金来源渠道比较杂乱，相对削弱了国家预算内财力

　　按规定，财政周转金的资金来源主要来自于预算内提取、预算外统筹以及周转金本息回收但现实中由于缺乏统一而严格的管理，各级财政部门的周转金来源渠道和提取标准并不统一。为了扩大周转金的来源，很多地方的财政部门除按规定提取一定的资金来源外，还采取弄虚作假等不正当手段将预算内收入转移到预算外以增加财政周转金，有的地方财政部门甚至还从金融机构拆借资金。这就使财政周转金在设置过程已分散预算内财力的同时(各级财政层层设置周转金本身就是对国家预算内财力的分散)，又在管理上进一步削弱了国家预算内财力。

　　各类专项建设基金的设置虽然没有直接减少国家预算内财力，但由于其种类越设越多，目前由中央政府行业主管部门(包括一些国家控股公司)征收掌管的专项基金已达40多种，范围涉及到农业、林业、水利、文化、教育、交通、邮电和能源等大部分基础性产业，这本身就是对国家财力的一种相对分散；而且，因专项基金是对企业收入的一种扣除，其结果还是间接地减少了预算内财政收入。

　　预算内财力的削弱，一方面直接加剧了财政自身的困难，影响了国家一些基础事业的正常发展，另一方面也为政府和财政挤银行、从而导致信贷资金的财政化留下了隐患。因为在财政比较困难的情况下．预算内财力的削弱则意味着本应由财政保证开支的基础事业将无法得到保障。近些年，各地财政信用大幅度增加的同时却出现大面积拖欠教师工资甚至基层政府公务人员工资的现象即是证明。问题是这些支出，无论从经济意义上还是从政治意义上讲又都是必须予以保证的基本开支，在此前提下，政府和财政只好通过转嫁矛盾或求拆西补的方式来加以解决。其中，向中央银行透支，逼迫银行发放财政性“安定团结贷款等，就是近些年一直采用的一种变通办法。

　　(三)资金的运用目的及投向出现严重偏差，偏离j资金设置初衷

　　按规定，财政周转金应主要用于支持农业、工业、文教等基础性事业的发展，但在实际操作中很多地方的财政部门片面追求经济效益，任意扩大贷款的范围，有的甚至还用财政周转金参与炒股票、炒房地产，从而严重偏离财政的职责范围。各种专硬基金，按规定应专款专用，主要投向基础行业，重点支持国家大中塑基本建设。但实际的情况是，各部门所征集的专项基金只有不到一半纳入了国家重点建设计划，大部分资金都由基金的征收管理部门自主安排运用；并且在部门利益的驱动下，专项基金的运用不仅出现了小型化的倾向，同时还出现乱铺新摊子、盲目上项目，从而引起在建规模膨胀和重复建设等问题，有的甚至将专项建设基金挪用于消费性建设。可以说，财政信用和专项基金的运用既不受国家财政和信贷计划的约束，又未全部纳入到国家的投资计划中。

　　这样的管理状况在一定程度上削弱了政府投资在全社会投资中的调节功能，使国家宏观调控失去应有的制约力。近几年，年年压缩基建规模、年年投资规模膨胀，其中一个重要原因就是财政信用和专项基金的运用和管理失控。

　　(四)管理和运用比较分散，增加了社会管理成本和国家宏观调控难度

　　从财政周转金和专项基金的组织管理机构看，财政周转金层层设置在各级财政部门，主要由各级财政部门分别管理和运用，各类专项基金也基本上是由不同行业主管部门(或国家投资控股公司)分别征集和管理。这样的组织管理模式就决定，现行的财政资金信用化管理不仅需要设置大量的机构、安排大量的人员，同时还大大增加了国家对这部分资金的宏观监控难度和社会管理成本。当前财政资金的信用化管理中之所以存在较多问题，具有较强的随意性，客观上讲与此有很大关系。这对整个国家和社会讲都是一种比较严重的浪费不仅如此，在现行分散管理体制下，由于这两部分资金分散在各级财政和有关政府部门手中，其收支具有较强的自主性和随意性，受地方和部门利益的制约，这部分资金往往会按照局部利益的需要进行运用，甚至会成为地方和部门的既得利益而难以触动，使国家难以根据宏观管理的需要来加以合理地调节和运用。其结果除大大削弱国家的宏观调控和管制能力外，还导致了资金运用和经济发展上的部门分割或地方化。

　　(五)增加了企业担，模糊7国家与企业的财产法律关系，淡化了财政与银行的职能界限

　　将政府对国有企业或经营性建设项目的无偿投资改为信用化的有偿使用，虽然有助于增强企业的经营管理意识，提高财政资金的使用效率，但同时也带来了如下两个问题：一是增加了企业的经营费用，使国有企业背上沉重的债务负担，并间接影响了银行贷款本息的正常回收。比如．将2000亿的无偿拨款改为有偿投入，若按7%这一比较优惠的利率水平计算(财政信用贷款利率一般为6—7)，将意味着企业每年将多支出约140亿元的利息费用，同时也意味着银行将减少约140亿元的还本付息来源。二是加剧了国有企业管理中的政企不分，混淆了政府与国有企业的财产经营关系，造成了一些国有企业法律地位的不明。财政作为政府的职能部门，其拨款是企业国家资本金或控股资金的主要来源，也是政府参与和控制国有经济的经济与法律依据，它所体现的是一种政府对企业的财产所有关系；将无偿拨款改为有偿信用使用，则使政府与企业的关系变成一种单纯的债务，并在法律上失去对企业的财产所有权。这就使我国国有企业在经营上和管理上都处于比较被动的困境中。

　　而且，若从财政与银行的关系看，财政资金的信用化管理在削弱了国家预算内财力、增加了企业负担的同时，还淡化了财政与银行的职能界限，为政府和财政挤银行、从而导致信贷资金的财政化又提供了体制上和政策上的前提。因为，在财政与银行职能模糊、财政预算内财力不足而国家的经常性开支又必须加以保证的情况下，比较便利的方法就是平调银行的信贷资金，逼迫银行发票子。所以从某种意义上讲，信贷资金的财政化在某种程度上可视为财政资金信用化后的一种必然结果。

　　根据财政资金信用化管理中存在的问题，同时考虑整个投融资体制改革的需要，我们认为，财政周转金和专项建设基金可按如下思路进行全面的调整与改革：

　　首先，通过整顿财政纪律、完善财政预算管理体制，将财政信用资金和专项建设基金统统纳入财政预算内的建设性预算管理轨道，由财政部门按照新的复式预算管理办法实行严格而统一的预算管理和监督。

　　其次，考虑到农业的地位和支农资金运用特点，财政支农周转金可予以保留，并由各级财政部门设置专门的机构进行管理，但其他财政周转金则应重新纳入财政预算内管理，在弥朴经常性开支不足的缺口后转入建设性预算开支，并由财政以有偿的方式划给政策性银行。

　　第三，各类专项建设基金，其收支在纳入预算内管理轨道的基础上，应根据改革和发展的需要，由财政通过建设性预算渠道分别交给新成立的政策性银行和已成立或即将成立的国家行业控股公司或国有资产经营公司进行运用和管理。其中，划给政策性银行的资金应采用有偿低息的方式，然后由政策性银行按照信用的原则贷给建设项目；划给国家行业控股公司或国有资产经营公司的资金则应采取无偿核拨的方式，由国家控股公司以投资入股的方式对项目进行参股控股。至于这部分资金在两者问的分配比例，总的讲，可视国家对重点建设项目投资控股的需要而定。即现有专项基金应划拨给国家控股公司或国有资产经营公司的规模，可以年度国家重点建设投资规模和即将颁布的法定资本金最低比例所确定的资本金总额为上限，其余的资金则可借给政策性银行，由政策性银行进行管理和运用。